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从控制型政府管理到回应型政府治理——重塑民众政治信任差序格局的改革探索   
作者:江文路  发布时间:2020-09-01  查看次数:    
从控制型政府管理到回应型政府治理——重塑民众政治信任差序格局的改革探索
  
江文路
  
  
  〔摘要〕坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化需要高度关注地方政府的公信力建设。改革开放四十年来,随着我国社会现代化进程的加快,社会诚信的缺失和地方政府公信力的流失成为制约社会主义现代化强国建设的瓶颈性问题。本文基于对《中国社会心态研究报告(2011-2019)》(CSMR)的民调数据,揭示了受访民众对政府官员及办事人员信任程度不高的现象,分析了影响地方政府公信力的主客观因素。结合北京市2019年推出的“接诉即办”改革,探讨了国家治理现代化视域下提升地方政府公信力,重构民众政治信任差序格局的优化路径与策略举措。新时代加快政府治理思维转变,不断增强政府公信力和执行力,对于构建职责明确、依法行政的现代政府治理体系意义重大而深远。
  〔关键词〕国家治理现代化;政府公信力;回应型政府;差序格局;社会心态
  
  
  一、问题的提出  
  
  党的十九届四中全会提出,要坚持和完善中国特色社会主义制度,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。〔1〕在国家治理体系和治理能力现代化建设的进程中,政府公信力建设的重要性日益得到凸显。习近平总书记在河南兰考县考察时曾指出,“古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论,说当公权力失去公信力时,无论发表什么言论、无论做什么事,社会都会给以负面评价。这就是‘塔西佗陷阱’。我们当然没有走到这一步,但存在的问题也不谓不严重,必须下大气力加以解决。如果真的到了那一天,就会危及党执政基础和执政地位”〔2〕。党的十九大报告明确提出,“要深化机构和行政体制改革,转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”〔3〕。李克强总理在2019年政府工作报告中则强调,“各级政府要深入推进简政放权,加快转职能、提效能,增强政府公信力和执行力,更好满足人民对美好生活的新期待”〔4〕。  
  公信不立,患莫大焉。政府公信力是现代社会诚信普遍生成的重要基础,是社会诚信的标杆,也是保持社会秩序和谐稳定的重要条件。当政府能够充分赢得民众的信任和支持时,政府所行使的权力容易转化为权威,有效降低政府治理的难度与成本。当民众不信任政府时,即使是一些普通的利益矛盾也容易发生政治性转化,引发民众与政府冲突的群体性事件,对社会的良性运转带来沉重的治理负担。再加上中国是一个有着超大治理规模的国家,“中国的治理规模加剧了其组织复杂性,国家治理面临的挑战随之急剧上升”〔5〕。当前,我国国家治理所面临的一个突出问题是政府公信力的流失。在近年来国内发生的影响力较大的公共事件中,所涉地方政府的公信力遭到了民众的强烈质疑,暴露出一些地方政府公信力建设存在的短板与不足。新时代加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系,实现由传统控制型政府管理方式向现代回应型政府治理模式的转变,提高政府公信力,是坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,也是巩固中国共产党执政的阶级基础,增强党长期执政合法性与稳定性的必由之路。  
  
   二、文献回顾与概念界定  
  
  信任是构成人类不同社会共同体的基本要素,是不同社会集体生活中的一项核心价值。在现代化进程中,各国所面临的普遍问题是民众对政府信任程度的降低。以美国为例,从20世纪60年代到90年代,美国公众对政府及非官方重要机构的信任明显降低〔6〕。亨廷顿指出,“公众对政府的信任降低,在多数工业化民主国家均有所表现,它将会降低公众通过合法渠道参与政治过程的意愿,并转而采取令政府精英所控制不了的手段来影响政策的制定”〔7〕。改革开放四十年来,中国的经济发展取得了举世瞩目的成就,社会的现代化程度不断提高。在传统的熟人社会网络向现代陌生人的公共社会快速转型的进程中,社会个体原有的相对封闭和稳定的社会环境受到冲击,依托于血缘、地缘等构建起的社会关系网络逐渐弱化。不同地域间的人口流动加快,社会不同阶层群体间的人际交往愈发复杂,人与人之间的信任程度在不同程度地下降。随着互联网技术与应用的高速发展,民众获取信息渠道的多元化,使得政府失信的成本在不断上升,政府公信力的夯实与提升面临着更多挑战。  
  (一)政府公信力:概念界定与研究回顾 
  信任是社会团结的润滑剂。德·茹弗内尔主张共同体的意涵即在于“信任的制度化”。在他看来,“公共权威的关键性职能”就是“增加在全社会人们心中普遍存在的相互信任”〔8〕。托尔伯特等人指出,“保持政治体系正统性与稳定性的关键是要获取民众对政府的信任”〔9〕。亨廷顿提出,“如果一个社会文化中缺乏信任,将给公共制度的建立带来极大的阻碍”〔10〕。在各种信任关系中,公众对以政府为代表的公权力信任尤为重要。在现代政府治理中,政府行为的合法性在于其行为与公共利益保持一致,从而体现人民的普遍意志。失去民众信任的政府将难以履行其公共职能,导致政府的治理缺乏稳定性和效能,最终有可能失去其权威性和合法性。  
  政府公信力是指政府以人民为中心,依法履行自身职责与义务,保障人民合法权益,言行合一,从而获得人民的信任与支持,保持治理合法性与稳定性的一项重要能力。它是“政府保持合法性与政权稳定性的基础”〔11〕,是现代国家治理的重要资源,也是检验政府执政能力的重要标准。如果政府缺乏公信力,人们会转而向家庭、宗族、部落、村寨、宗教等原生的社会与经济组织寻求依赖和信任。政府保持公共权威关键性资源的流失将会导致公权力运行成本的大幅度上升,政府的权威容易被民众的怀疑或反抗所消解,长此以往有可能由社会治理危机演化为统治危机,危及政权的统治根基。当代中国由于社会诚信的缺失和政府公信力的流失二者叠加,整个社会的经济交易成本、社会交往成本与政府治理成本都在明显加大。
  在学界关于政府公信力的已有研究中,龚培兴等人提出,“政府公信力得益于政府能力的展示,而政府工作的透明性是善治的标准之一”〔12〕。张旭霞追踪了搜狐网专栏《人民为何不相信政府》(2004.08-2005.08)的网友留言数据,指出目前的中国政府存在公信力下降的趋势〔13〕。朱光磊、周望区分了“政府公信力”与“政府公信度”“政府信用”“政府诚信”等概念之间的差异,认为地方政府职能转变不到位是导致公信力弱化的主要原因〔14〕。杨妍以“7.23”温州动车事故为例, 分析微博作为新兴的信息发布平台在此次事件中所起到的舆论推动作用、谣言传播及其对政府公信力的削弱, 探讨了政府在自媒体时代如何应对微博传播中的“塔西佗陷阱”〔15〕。马德勇等人运用人民网舆情监测室的“地方政府网络舆情应对能力排行榜”的数据,对影响地方政府公信力的因素进行了实证检验,发现政府透明性和回应性的提升对地方政府公信力的增强有着显著的积极影响〔16〕。  
  (二)控制型政府管理与回应型政府治理  
  控制型政府管理是指在高度集中的政治体制与经济体制下,政府主要采取行政手段对社会加以全方位控制的管理模式,这种管理模式的典型形态便是“全能型政府”。控制型政府管理具有以下几个特征:一是权力高度集中于政府手中,政府是社会管理的唯一主体,并且排斥其他社会主体的参与。二是政府对社会的管理主要采取行政手段,强调权力的纵向控制维度,用自上而下的行政逻辑来处理社会变迁中衍生出的新问题。三是在管理导向上,以政府需求为中心,社会的发展需求需要服务于政治目标。对于政府而言,控制型政府管理模式是最易于被官员接受和操作的权力运行模式,但是它也会带来行政成本过高、纠错能力不强等负面效应,并且越来越不适应政府治理体系现代化的需求。具体表现在:其一,在控制型政府管理模式下,政府行政监管的失灵容易引发民众对政府的信任危机。由于民众与政府之间信息分布的不对称,加上社会缺乏对政府官员有效的制衡和监督机制,使得官员权力的滥用行为无法得到有效克服,导致整个政府的形象和公信力受损。其二,在当代中国政府管理体制的实际运行中,对社会主体的监管存在多头管理,令出多门等现象。一个社会主体可能要对应多个管理部门,多头管理和重复管理导致政府的行政管理成本和社会的运行成本加重,一些特殊主体的监管部门互相推诿导致监管真空的现象时有发生。在近年来受到广泛关注的政府失信案例中,这一问题饱受舆论诟病,迫切需要加以有效解决。  
  治理(governance)是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排〔17〕。罗茨详细列举了六种关于治理的不同定义,指出作为善治的治理是强调效率、法治、责任的公共服务体系。在社会控制方面,治理要求的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。〔18〕俞可平指出,治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益〔19〕。回应型政府治理是指政府以增进公共利益为核心原则,通过确立共同目标、民主规范协商等方式同社会机构和民众进行合作,在公共行政中实现对民众需求良好回应性的治理过程。回应型政府治理强调政府在治理过程中能够对输入政治体系的民众诉求进行有效反应,及时地将民众的诉求加以吸纳并转化为公共政策,从而保持民众对政府的信任与支持,实现良政与善治。  
  本文试图基于《中国社会心态研究报告(2011-2019)》(CSMR)的民调数据,结合受访民众的社会感受、价值观念、行为倾向等方面的变化,揭示受访民众对政府官员及办事人员信任程度不高的现象,分析影响政府公信力的主客观因素。同时结合北京市2019年推出的“接诉即办”改革,从现代回应型政府治理实践的角度,思考新时代政府公信力的提升方向、优化路径与策略举措。本文的创新点在于从经验层面基于对北京市“接诉即办”治理改革观察,将政府回应性理论与回应型政府治理实践加以结合,提出了政府公信力提升的全新视角,从现代政府治理体系构建和完善的角度,对政府公信力的提升策略进行了探讨。   
  
  三、影响地方政府公信力的主客观因素分析  
  
  由中国社会科学院社会学研究所社会心理学研究中心所组织的“中国社会心态研究”调查表明,近些年来受访民众对政府官员以及在政府单位工作的人员的信任程度普遍不高,这说明近年来政府公信力状况的改善并未取得预期的理想效果。2016年的调查显示,居民对于不同社会角色采取不同的信任策略。受访者对政府官员以及政府的办事人员的信任度在16个职业群体分类中排名第12、13位。〔20〕2017年发布的《中国居民社会信任度调查报告》显示,当下居民对企业家和政府官员的信任度均值最低,并且对政府官员的信任度均值已经低于一般水平,政府官员是各职业群体中被信任度均值唯一低于检验值3的职业群体。〔21〕
  
        
  ①资料来源:高学德《2016中国社会信任调查报告》,引自《中国社会心态研究报告(2016)》,社会科学文献出版社,2016年版,第123页
  ②资料来源:上海交通大学社会调查中心《中国居民社会信任度调查报告》,引自《新媒体与社会(第十七辑)》,社会科学文献出版社,2017年版,第11页
  受访民众对政府官员和办事人员的信任程度不高,是当代中国地方政府公信力建设所面临的痛点和难点。影响政府公信力的因素包括以下几个方面:第一,从科技进步的客观层面来看,互联网的飞速发展带来了信息传播渠道和传播方式的多样化和智能化。新闻报道通过基于互联网技术的新媒体平台实时发布并迅速扩散,产生了比传统媒体更具时效性和影响力的传播效果。这使得地方政府对负面新闻的控制和封锁难度加大。在互联网时代,某一地区的负面新闻容易迅速成为各大新闻媒体所关注的焦点,特别是对于严重威胁社会公共安全的恶性犯罪、环境污染事件、食品安全、重大突发公共卫生事件等问题,民众对于涉事政府部门和官员的负面评价呈现出强烈的情绪宣泄态势。政府在回应舆论质疑时的言行将实时地呈现在民众面前。政府官员在回应舆论质疑时不当言行会引发民意的激烈反弹,使政府的形象与公信力受损。此类案例以2011年的“温州动车案”和2015年的“天津港大爆炸案”为典型。另一方面,信息传播手段的更新迭代和信息传播速度的极速提升使得政府对网上不实信息的治理变得愈发困难。在近些年的一些热点事件中,部分媒体发布的相关信息最后被证实为不实信息,对舆论环境造成了深刻的不良影响。网络平台上不实信息的广泛散布,官方媒体新闻报道的失真也使得其公信力受到质疑,这些都对地方政府应对突发事件时的危机化解能力和舆论引导能力提出了更高要求。  
  第二,从个体主观感受层面来看,民众自身的社会公平感跟对政府机构及公职人员的信任程度密切相关。研究表明,“民众所感受到的社会公平感与其对政府官员、政府办事人员、法官、警察、专家、企业家等群体的信任度显著相关。不同领域公平感与该领域职业群体的信任度之间关系密切,即该领域公平程度高低直接影响人们对该领域职业群体人员的信任”〔22〕。当民众的安全感和公平感处于较高水平时,他们对政府机构和官员的信任度和支持度会上升,将可能会以更加理性的态度来判断政府的言行是否真实合理。当民众的安全感和社会公平感较低时,遇到突发公共事件时,民众更可能会先入为主地对政府官员的言行持不信任的态度。衡量社会公平与否的一项重要指标是社会的阶层流动性。2017年的社会阶层认同调查结果表明,受访群体的社会阶层认同以中层偏下为主,倾向于将自我类别化为弱势群体,当个体将自身类别化为弱势地位群体时倾向于高估群际冲突严重程度〔23〕。在受访者的社会公平感调查中,感觉自身属于下层和中下层居民的社会公平感得分最低,中上阶层的社会公平感最高,上层和中层的社会公平感程度则持中〔24〕。除此之外,政府官员的腐败会极大地破坏社会的公平正义,从而损害政府自身的权威与公信力。  
  第三,从地方政府施政的角度来看,决定民众对地方政府信任程度高低的关键在于政府能否做到严格依法行政。在回应重大突发事件时的舆论质疑时,涉事政府能否做到开诚布公,妥善回应民众诉求是影响民众对其信任程度的短期重要变量。“政府信息透明度与回应性和政府公信力之间存在很高的相关性”〔25〕。如果涉事政府部门在应对突发事件时隐瞒真实情况、相互推诿避责会导致政府公信力严重受损,引发次生舆情效应,给政府处理和应对危机增添额外负担。以2015年天津港爆炸事件为例,此次事故首先在微博、微信等互联网新媒体上快速传播,旋即成为全国性热点突发事件,引发国际社会的广泛关注。许多网民通过微博、微信、论坛等多个平台发出图片和视频,不断拼接事故全貌,催生了各类次生舆情的产生〔26〕。天津市政府举行的五次新闻发布会不但未能消除民众的疑虑和担忧,反而加剧了民众的恐慌和对政府的不信任。这一事件暴露出的两大问题在近些年地方政府失信案例中具有典型性。一是权力寻租行为。国务院发布的《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》中明确指出,有些负责人和工作人员贪赃枉法、滥用职权,日常监管严重缺失〔27〕。权力被腐蚀后的政府官员为涉事企业的违法行为大开绿灯,为灾难性事件的发生埋下了根本隐患。二是政府内部信息不对称问题导致政府失灵现象的发生。由于天津港在管理上实行双重领导体制,港口的多数决策由天津市政府主导,港口本身却归属于交通运输部,职能部门权力分割不清,条块管理机构之间信息并不共享,使得政府的管理绩效大打折扣。天津市政府在事件发生后也无法及时掌握准确信息,才会导致出席新闻发布会的官员对记者提出的问题无法有效回应。政府披露信息的不及时、不清晰,使得民众对政府的信任掉入了“塔西佗陷阱”,而其根本原因在于政府治理体制运行不畅,政府的组织体系与治理结构还有很大的优化空间。   
  
  四、新时代提升政府公信力的探索实践——以北京市“接诉即办”改革为例  
  
  上文的分析表明,影响政府公信力的主客观因素是多样的,提升政府公信力需要寻找破解公权力寻租和政府管理信息不对称问题的有效方案。解决权力寻租问题指向的是加强对公权力行使的监督体系建设,破解信息不对称困境指向的是对政府的组织结构和职责体系进行优化,构建现代化的政府治理结构和体系。2019年以来,北京市以“街乡吹哨、部门报到”工作机制为基础,依托12345市民服务热线平台,推出“接诉即办”机制改革,从加强政府现代治理体系建设的角度出发,有效回应民众诉求,切实解决民众反映的各项问题,从而赢得民众对属地政府的信任和支持,为构建新时代城市规范高效的基层治理体系,重构民众政治信任的差序格局探索出了一条新路径。  
  “接诉即办”治理改革的主要目的是通过体制机制创新,解决现代城市治理中民意诉求、政治回应、资源配置、统筹协同等一系列难点问题,实现基层治理体系和治理能力的现代化。2019年2月18日,北京市召开全市街道工作会议。其后不久,市委、市政府正式印发《关于加强新时代街道工作的意见》,提出设立群众诉求快速响应机制,整合各类热线归集到12345市民服务热线,建立全市统一的群众诉求受理平台,实现事项咨询、建议、举报、投诉“一号通”。《意见》明确要求各个街道坚持民有所呼、我有所应,对于市民诉求要闻风而动、接诉即办〔28〕。同月,北京市委办公厅、市政府办公厅印发了《对市民热线反映通报问题“接诉即办”的工作方案(试行)》。2019年5月,北京市各区、各委办局、街道(乡镇)相应的贯彻落实工作方案陆续出台,“接诉即办”工作全面铺开。  
  (一)“接诉即办”治理改革的运行机制  
  北京市推出的“吹哨报到,接诉即办”改革是“顶层主导+顶层推动”双顶驱动战略执行下的产物。市委主要领导亲自挂帅,推动“吹哨报到”改革全面铺开。在改革中,区委书记带队到12345接听市民电话,倾听民众呼声。这有助于发现城市转型发展、社会转型发展过程中存在的复杂矛盾和问题,同时找出政府日常工作中存在的差距和不足。通过各部门协调联动的机制有效化解矛盾,增强民众对基层政府的信住度和依赖感。市政务服务管理局委托权威的第三方机构运用大数据分析治理技术,依据政府服务热线的每月来电与回访数据,对来电诉求的时空分布、变化趋势、周期规律等进行科学分析,对各市辖区、街乡镇、承办单位诉求办理状况开展客观评估,提出针对性对策建议,形成《市民热线评估》月报,并对全市16区、333个街乡镇进行“响应率”“解决率”“满意率”大排名。这一改革基于现有治理技术,充分利用数据治理,以热线电话平台为枢纽,建立起了居民热线求助-平台派单-基层处理(直接处理+部门处理)-上级考评”的数据治理流程和“市+区+街乡镇=回应型政府”的治理产出结果,形成了接诉、办理、督办、反馈的闭环式运行机制。  
  (二)“接诉即办”治理改革的典型特征  
  北京市的“接诉即办”基层治理改革具有鲜明的行政主导启动机制以及后端行政绩效的驱动特征,它是由市委、市政府主要领导顶层主导、顶层推动以及强有力推进的结果,属于行政主导驱动下的制度变迁过程。北京市委、市政府在“接诉即办”改革中居于核心地位,是行动组织、资源保障、机制设计和绩效评价的最重要主体。一方面,为了加强属地街道的责任履行力度,促进基层政府“属地”治理责任的有效承担,确保“接诉即办”的高效落实,北京市运用了目标管理与自上而下的、以“条线”为主导的责任传导方式,将多重目标和任务“层层加码”下达到市直属部门、区级政府各部门以及基层街道乡镇,使责任延伸到部门和个人。在治理实践中,各区党政“一把手”承担“接诉即办”工作主体责任,各街乡“一把手”是第一责任人,对12345直派的群众诉求亲自签办、亲自督办。另一方面,市委、市政府通过强有力的绩效评估指标体系,甄别、评估政府各部门和区乡街镇任务完成情况。市委书记作为“督办员”,每月都会召开区委书记月度工作点评会,依据每月的《市民热线评估》对各区党政“一把手”的工作进行点评。通过市委书记点名、区领导约谈、纪检介入、街乡镇内部监督、群众监督等五种方式对基层政府官员实施督导、巡察和监督,倒逼基层政府改进管理体制机制,创新治理方式,提升属地街道对民众诉求的回应能力和服务水平。
          
                  
  (二)“接诉即办”治理改革对地方政府公信力建设的深层次意义  
  十九大报告提出,“增进民生福祉是发展的根本目的,必须在发展中保障和改善民生,促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”〔29〕。北京市则在此基础上提出,坚持以人民为中心的发展思想,满足人民群众生活便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性等“五性”需求,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感〔30〕。统计显示,北京市12345热线从2019年1月到11月共办理群众诉求205万件,近50%的一般性诉求在3天之内得以办结。一方面,群众的表扬电话数达到13132件,另一方面,北京市政府信访办接待初次来访同比下降了40%。
  总体而言,北京市的“接诉即办”治理改革有助于政府官员及时把握民意和了解民情,转变领导干部的工作理念,构建现代回应型、服务型和责任型政府。12345热线中70%的诉求集中在民生领域,政府通过热线电话找到了民众面临的主要问题和重点区域,根据民众的诉求制定相应的解决方案,最大程度地尊重百姓意愿,从而有助于提升民众对政府的信任和支持,夯实政府治理的合法性基础。这一基层治理改革探索既是对民众诉求的主动回应,也是建立官员对民众的应责机制,减少政府治理盲区,破解基层治理难题,维护社会公平正义的重要尝试。群众的话有人听,事情有人办,困难有人帮,百姓对属地政府的信赖感和满意度自然可以得到有效提升。北京市通过建立制度化的政治回应通道,解决人民群众所面临的问题和困难,为属地民众利益提供了有效依靠,这一探索实践在本质上重组了地方政府的政治回应通道,推动了城市基层治理体系和治理能力的现代化变革,在未来将有可能重塑民众政治信任的“差序格局”。   
  
  五、新时代提升政府公信力的策略思考——基于政府回应性的理论视角  
  
  俞可平指出,“回应性是善治的主要特征之一”〔31〕。回顾中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革的伟大进程,实现对人民群众需求良好的回应性是党赢得人民群众支持、带领人民不断取得事业胜利的重要法宝。政府回应是政府在治理过程中对输入政治体系的民众诉求进行有效反应,并将民众的合理诉求吸纳并转化为政策的政府过程,它是提高政府治理能力的先决条件,也是促进公民与政府良性互动、合作治理的必要前提。政府回应性的高低以及回应品质的优劣是检验一个政府是否具有适应性、复杂性和内聚性的重要标志。随着中国特色社会主义事业进入新时代,实现政府对人民群众良好的回应性是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,也是提升政府公信力和执行力,防范和避免“塔西佗陷阱”的治本之策。  
  (一)加强和创新社会治理,回应民众的合理诉求  
  改革开放以来,随着计划经济体制下双重治理结构的不断瓦解,中国社会的组织化结构由单位制社会转向公共社会。张静指出,“今天的治理问题已经不再是对局部封闭的熟人社会的治理,而是对流动的、异质化的公共社会的治理。原有的双重治理结构不断瓦解,存在于基层的利益平衡、纠错、应责、代表和庇护机制,能够服务的人群大幅度减少。离开单位的人群在公共社会中身边的组织化通道消失了,传统治理体系的治理效能大减”〔32〕。政府治理效能的降低,导致相当一部分社会矛盾转化为官民之间的冲突与对抗,引发了民众对政府的不满与不信任。新时代加强和提高政府公信力,需要进一步加强和创新社会治理,满足人民群众日益增长的对美好生活的向往,不断增进人民福祉。各地方政府应坚持以人民为中心的发展思想,建立起服务属地民众明确的应责、协调和代表机制,将社会各阶层群体纳入制度资源的共享整体中,促进社会公平正义,赢得民众的认同与信任。政府官员对于民众的合理诉求要及时回应,想方设法为民众解决实际问题,防范和化解社会风险,不断夯实政府治理的合法性基础。  
  (二)加强和改进行政问责,实现民众对属地政府自下而上的评价与监督  
  麦克菲和麦克米伦曾指出,组织成员因其特定角色和位置,有着各自的私有信息,从而导致权力寻租的发生。他们明确提出了组织规模负效率的观点,即随着组织规模的扩大,等级链条的延长,私有信息分布随之分散,信息不对称状况恶化,组织效率会相应地下降〔33〕。解决公权力寻租和政府管理的信息不对称问题需要进一步改革和完善行政体制,优化政府职责体系与组织结构,加强和改进行政问责。  
  一是建设法治政府,这是政府赢得公信力的基本前提。“徒法不足以自行,徒善不足以为政”〔34〕。法治的实质就是对权力的规范以及对权力的自我约束。十八届四中全会提出,“深入推进依法行政,加快建设法治政府”〔35〕。在政府治理的过程中,政府官员首先需要以身作则,遵循相应的法律制度,严格依法行政。纪检监察机构需要加强对公权力行使过程中的规制和监督,保障公权力在法治的轨道上有效运行。二是建设责任政府,这是提升政府公信力的有力保障。“公权力的责任是指公权力能够及时对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效地实现公众的需求和利益”〔36〕。政府官员及公共职能部门的工作人员在行使职权时如果违反了法律、政策、道义的要求,就必须承担相应的制度性后果。三是建设服务型政府,这是增强地方政府公信力的重要手段。建设让人民满意的服务型政府,需要引入民众对政府“自下而上”的评价与监督机制。周黎安曾指出,“引入有效的自下而上的监督和评价机制,加上法治的力量,可以避免地方政府的道德风险”〔37〕。从北京市“接诉即办”改革实践来看,民众对属地政府部门及工作人员的评价,可以成为倒逼基层政府改善服务态度、改进服务质量、提高服务效率的强大动力。只有建立起为人民服务、对人民负责、受人民监督、让人民满意的现代政府治理体系,才能赢得群众的衷心拥护和支持,政府公信力的提升亦会水到渠成。  
  (三)加强政务工作公开性透明性,提升发布信息的权威性和可信度  
  公权力运行的公开透明既是现代法治政府的基本要求,也是善治政府的重要标志。李海青指出,“公众之所以对公权力丧失信任,一个重要原因是由于公权力不在阳光下运行,不够透明公开。面对各类突发性事件时,对于媒体和网民的真相困惑与问题质疑,一些地方政府和部门心存侥幸,存在拖、压、捂、盖等现象,而不是以积极合理的姿态予以解决。导致社会矛盾激化,公共权力的形象与公信力受损”〔38〕。政府与民众间的信息不对称困境则容易加剧民众对政府的不信任,危害政府的公信力。因此,地方政府各部门在日常工作中应继续提升政务工作公开性透明性,完善和改进民意诉求与利益表达机制,扩大公民的政务参与。在政府重大公共政策制定和出台之前,需充分征求政策涉及群体的意见和专家的建议,加强和民众的沟通与交流,保持政策实施的连续性和稳定性。在处置和应对突发事件时,政府官方应及时、准确、全面地回应民众的质疑,减轻民众的恐慌和忧虑。  
  地方政府还应健全和完善新闻发言人制度,提升干部的人文关怀与新媒体素养。适应新媒体技术发展的趋势和潮流,重视传播手段建设和创新,加强对网络舆情收集与研判,主动抓取热点话题,搜集相应信息,帮助政府官员在回应舆论关切时做到清晰明确、真实有效,避免前后不一,自相矛盾的现象发生。除此之外,对于部分媒体为吸引民众眼球、提升阅读流量而发布失实报道的行为要依法处罚,防止“劣币驱逐良币”的现象发生。要正确引导传媒行业从业者求真务实,确保官方新闻报道的真实性和准确性,提高新闻媒体公信力、传播力、影响力。  
  
  六、结语  
  
  “政之所行,在顺民心;政之所废,在逆民心”〔39〕。十九届四中全会提出,“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系。坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府”〔40〕。这为现代政府治理体系建设,提升政府公信力和执行力指明了方向。新时代政府公信力的提升,一方面,需要切实贯彻以人民为中心的发展思想,进一步改善和优化民生,增进人民福祉,让人民更有公平感、安全感和获得感,从而赢得人民的信任与支持。另一方面,需要进一步改善政府回应性,高度重视和倾听民心民意,及时回应民众诉求和质疑,打造法治型、责任型、服务型政府,实现由传统控制型政府管理向现代回应型政府治理的跨越。面向未来,打造廉洁高效、知行合一的现代政府,防范和避免“塔西佗陷阱”,对于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大而深远。
  
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