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行政执法有否依据权责清单?——基于G市案例的实证分析
作者:喻锋 梁绮琪  发布时间:2020-09-01  查看次数:    
 行政执法有否依据权责清单?——基于G市案例的实证分析
  
喻锋 梁绮琪
  
  
  〔摘要〕在当前我国推行全面依法治国的整体背景下,权责清单制度在各级政府部门得到了广泛推行。权责清单构成了对政府职权在应然层面上的规定性,界定了政府部门行政执法的范围和依据,而行政执法则是对行政权力在实然层面上的操作性呈现,构成了对于政府部门现实执法强度的描述。本研究以G市为例,运用综合评价模型和交互分析方法,展开对于权责清单数据和行政执法数据之间的量化分析,挖掘两指数评价结果的匹配情况及其原因,探讨政府部门分类对其可能产生的影响,以期解释行政执法现实与权责清单规定性之间的离差,最后根据分析结果提出相关对策建议。
  〔关键词〕权责清单;行政执法;政府治理;法治政府
  
  
  一、研究背景与意义  
  
  当前在全面推行依法治国的背景下,把权力关进制度的笼子,让权力在阳光下运行已成为政府的关键意识和社会的热切要求。党的十九大更是进一步将建设法治政府,坚持依法行政作为其中的关键一环。特别是十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系,依法行政显得尤为关键,它既是方向与目标,也是行为与过程;既需坚持遵循依法原则,也需切实发挥执法作用。在关注规范的应然性的同时,还需关注现实层面行政执法与制度规定性的匹配。  
  本研究以G市部分市直属部门作为研究对象,探索行政执法与权责清单的匹配性问题。G市在法治政府建设的方面长期走在全国前列,同时也是全国首个公开全部行政执法数据的城市,基于公开的权责清单类目和行政执法数据,本文分别从行政职权的规范性和行政执法的实践性开展研究,基于现实分析对G市各执法部门进一步完善权责清单的制定、推进行政执法的科学规范、切实提高依法行政水平等方面提供指南。
  
  二、文献综述  
  
  权责清单源起于西方,学界通常表述为“Competence Catalogue”,针对联邦体制乃至超国家多层治理体制之下所遇到的权力集中化的问题而提出,旨在对权力做一个纵向上的清晰划分,处理好欧盟和成员国之间的关系〔1〕。Swenden从比较联邦主义(Comparative Federalism)的视角提出其有限合理性和诸多必然性问题〔2〕。针对现存质疑,国外学界提出一些替代性选择和改进措施,Weiler主张权力执行中的辅助原则和适度原则的规范化、制度化、政策化,从而更好地适应现实状况〔3〕;Breuss和Eller指出常态化、固定化的清单制度既不现实而且效能也低,而更加灵活的任务结构安排会更好〔4〕。  
  行政执法方面,由于国外尤其是一些欧美发达国家的政府职能从根本上而言和国内有着较大差异,许多在国内需要行政执法介入的问题和领域,国外更常见表现为管制(regulation),在政府之外,社会力量也承担了相当部分的职能。因此,国内语境下的行政执法内容,在国外学界多针对性地集中于典型的行政权力执行领域,如犯罪、情报信息、食品药品。  
  国内学界也从多方面对权责清单进行研究,并取得了一些成果。在前期,学者们的研究方向主要围绕推行权责清单制度的实施意义、实施重点难点、权责清单制度如何建设等展开。唐亚林和刘伟认为,权责清单制度是简政放权、依法行政和政府信息公开的延续与深化,是中国建构现代政府的重要方案,未来需引入法治思维和优化权责互动机制,推进制度运行。〔5〕沈荣华提出权责清单制度的建设难点在于应明确哪些权力责任需要列入清单,权责如何实现一致。〔6〕随着权责清单制度在各个城市的开展,研究的重点转向对权责清单制度实施过程中遇到问题的研究。梁远指出,权力清单已在全国各地全面制定并公布执行,但目前绝大部分地方对权力清单重视程度不足,公布后被束之高阁,在运用方面更多停留在办事流程的改进上,对权力法定、监督等方面作用没有盘活起来,对权力运行的情况和效果监督作用的发挥受到一定限制。〔7〕徐刚和杨雪非通过分析A市Y区权责清单制度执行的个案,发现执行过程中时常出现复制、简略及观望策略等象征性执行状态,导致因制度执行的过程偏差而产生目标差异化。〔8〕刘桂芝和崔子傲研究发现,在地方落实权责清单制度时容易出现权责边界不清,导致政府公共服务和行政权力行使过程中出现消极行为和行政失误。〔9〕   
  针对行政执法主体和执法权力而言,有学者认为现阶段执法主体存在特权思想和模糊认识问题,存在导向和管理方式偏差问题,有法不依、执法不严和违法不究仍是目前工作的难点,需加快推进行政执法建设的制度化、规范化和标准化。〔10〕王芳认为目前行政执法规范化主要体现在执法体制不健全、执法程序不规范、执法人员素质参差不齐等方面,需落实责任,规范执法体制建设,树立法治观念,规范执法程序。〔11〕还有学者从执行主体和被执行主体的二者关系的角度,分析目前行政执法的难点。胡宝岭认为,行政执法双方存在一定的信任危机,被执行主体受恐吓、蛊惑,对程序和内容不了解,执行主体执法不及时、不彻底,存在一定功利性,因此要推进治理模式转变,建立相对均衡的行政执法机制。〔12〕张铮和包涵川则基于行政执法中抗争行为,认为执法者因承受较重的政治责任,对于执法项目会尽量表现出规避风险的行为,被执行者会利用这种相对弱势进行抗争,导致行政执法出现恶性循环的困局,未来可引入新治理力量,形成相对制衡的行政执法关系。〔13〕  
  综上研究,学界对于推进权责清单制度建设的意义和重要性基本达成一致共识,并针对制度推进而衍生出的问题从各个角度展开分析并归纳成因,也提出了一些改进建议与优化策略。但目前研究方法多为定性分析,以单案例或多案例形式推导权责清单制度运行问题和提出改善建议的文章较多,而定量分析文章较少,多数文章没有对权责清单制度执行规定与实际运行情况从量的维度展开基于交互的比较研究,因此此类研究的操作性和科学性有待商榷。在行政执法体制和制度方面,大多数学者认为行政执法现状的确存在不同方面的问题,提出要进一步厘清执法主体结构和执法权力、执法行为中双方的关系,并结合时代要求和改革方向做以必要的调整和创新,同时配套以制度建设,结合整体性行政管理体制改革,进一步完善行政执法体制。  
  针对以上文献的缺失处,本文的创新点在于运用定量分析的方法,对权责清单制度运行的制度规定与实际执行状况进行交互分析,分别从行政职权的规范性和行政执法的实践性开展研究,基于现实分析完善权责清单的制定、推进行政执法的科学规范、切实提高依法行政水平等方面发展提供指南。
  
  三、核心概念和研究思路  
  
  (一)核心概念  
  1.权责清单  
  权责清单从根本上来说,是一种复合型概念,它是权力清单和责任清单的结合,旨在利用清单文本的明确规定性和公开透明度来划定政府权责的范围,以厘清政府与市场、政府与社会以及不同政府部门和层级之间的边界。    
  权力清单从“权力”的角度,以法律为出发点和绝对依据,明确政府部门能够并应该行使的权力。它实质上构成了各级政府部门的行政职权目录,包括权力的名称、类别、实施依据和行使主体等;将散见于各项法律、法规和规章之中原本模糊、抽象的行政职权具体化、明确化,并以清单的形式清晰罗列〔14〕,以期规范政府权力的行使,并为社会和公众提供重要的监督参考依据,从而让法定权力成为政府部门的实有权力,并借助清单对各项权力要素加以明确并对权力行使过程实现监督,进一步将实行权力限制在实有权力之内,达到权力不越位、不缺位、不错位的目的。  
  责任清单从“责任”的角度,明确政府的责任问题,其中所涉及的是相较于“行政职权”而言意义更为广泛的“行政责任”,包括积极责任和消极责任;积极责任可视为政府应当承担的义务,也就是政府基于其在整个国家中所处地位、所发挥作用而必须承担的管理社会经济事务的职责;消极责任则指政府及其人员在行为过程中因违法或不当所造成的否定性后果〔15〕。    
  实践中,各级政府部门在编制责任清单时,更多地是侧重于对积极责任的明确,即政府应该做什么、应该管什么;而在清单之外的领域,皆不属于政府的管辖范围。其设定的基础就是政府的笼统性事权,即在涉及除国家立法权、司法权、党的执政权、公民权之外的所有领域处理行政事务的资格和权能,它明确设定了一条界线:边界之内政府有着义不容辞的责任和义务;而边界之外既没有权力也没有义务介入。
  权力清单和责任清单的合理匹配,不仅明确了政府的执法范围和限度,将政府限制在准入领域之内,理顺政府和市场、社会以及政府不同部门和层级之间的关系;同时也使得政府在其权责范围内有具体、明确的行为参考依据,社会公众有具体、明确的监督依据,从而进一步提升政府行政执法的规范性、高效性和公开性。
          
  2.行政执法  
  行政执法是一个内涵和外延都比较丰富的概念。一般意义上,从国家职能划分的角度入手,行政执法被认为是国家行政机关执行宪法和法律的总和,可以说行政执法等同于行政〔16〕,以区分立法权和司法权。此种意义上的解读,通常用以论述分权理论、行政的法治性以及强调尊重与保护行政相对人权利与义务的语境中;在更具体的语境中,行政执法被认为是行政中所有非创制行为的总和,亦即对现存具有强制效力的法律和规定的执行〔17〕。
        
 总结而言,本研究所采用的权责清单概念,既包括职权也包括职责,是政府部门在行政执法全过程中的规范性依据;而本研究采用的行政执法概念,考虑到可测量和数据可得,则是从相对狭义来理解,即现实中政府部门依照法律规定做出的几类具体行政行为,包括行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励四类。这些皆属于政府的行政权责范畴,是对权责清单的现实操作和具体化。  
  (二)研究思路  
  本研究选取G市部分市直属部门作为参评单位,以权责清单所罗列的权责类型和项数,行政执法数据所公开的执法类型、执法宗数和所涉及金额,采用综合评价模型,分别建立两个评价矩阵,并通过量化处理和计算,最终分别得到每个单位的两个评价指数——权责清单指数和行政执法指数。  
  权责清单是对政府职权在应然层面上的规范性呈现,而行政执法则是对政府职权在实然层面上的操作性呈现,前者所描述的是参评单位规范性行政权责大小之度量,后者所反映的则是参评单位的现实执法强度。从权责清单制度设计的逻辑,两者间应该有着较高的匹配程度,才能有力说明政府是严格在法定制度框架内行政执法。进一步,本研究对两指数进行交互分析,通过进一步挖掘两指数的匹配情况及部门属性之间的相关性规律,探究现实执法偏离执法规范的具体原因;最后根据分析结果提出对策建议。
  
  四、基于G市2016年数据的实证分析  
  
  (一)综合评价模型  
  综合评价模型是以多属性效用理论为基础而形成的一种复杂评价工具,根据确定的评价目的和价值导向将评价对象的多方面属性和效用整合成一个整体性的综合评价值。综合评价模型的操作步骤首先要确定指标体系,建立模型,并通过原始数据的收集得到原始数据矩阵。由于原始数据在向性、数量级、数量单位等方面会存在着较大的差异,需要对指标进行标准化处理,再选用合适赋权方法确定权重方案,进而结合评价矩阵进行计算,以得到最终评价结果。  
  (二)基于G市权责清单和行政执法数据的综合评价  
  1. 权责清单编制与行政执法数据公开概况  
  2013年,G市在全国率先开展了权力公开运行工作,向社会公布权力清单,2015年开始,G市又陆续向社会公布权责清单,明确各行政执法部门具有的行政执法职权和职责。为贯彻落实十八届四中全会关于推进执行公开、管理公开和推行行政执法公示制度的具体要求,2017年3月G市各执法部门依据《G市行政执法数据公开办法》,向社会公众主动公布了2016年全部行政执法数据,采用统一的公开模版和数据格式,公开信息明确清晰,公开主体覆盖全面,具有行政执法权的单位均被纳入公开名录。该举措是在权责清单这一静态规范的基础上,进一步对行政执法部门履行法定行政职权和职责的实际状况做出的动态呈现。  
        2.指标选取和处理  
  通过对G市政府门户网站公开发布的各部门执法数据,结合数据的可获得性和完整性,本研究选取G市直属的23个政府部门作为参评单位。  
  考虑到部门间行政执法宗数的差异较大,会对最终的计算结果产生较大的偏差性影响,因此在执法宗数的基础上,引入执法涉及金额作为调节变量,将总金额和总宗数之比作为评价矩阵内的各参评单位的指标数据,以使评价结果的统计意义更为科学。由于在各类执法中,有涉及金额的只有行政处罚、行政征收、行政给付和行政奖励这四种行政执法类别,为了前后一致,对法定职权指数和行政执法指数的综合评价都将选取这四类执法作为指标,再进一步剔除个别行政执法未涉及金额的单位,得到两个23*4的原始评价矩阵。原始矩阵中各项指标皆为极大型指标,需对指标进行无量纲化处理,本研究采用的是基于变异系数归一化的功效系数法,公式如下:
          
        
   

        
  
       由此可见,两指数都存在着部门间差异;其中,权责清单指数的总体标准差为0.0829,极差为0.2814;而行政执法指数的总体标准差为0.073,极差则为0.2149;说明部门间规范性行政权责的区分度较大,而现实行政执法情况相对更为接近。  
23个参评单位中,权责清单指数均值为0.3815,中位数为0.3705;而行政执法指数的均值为0.2983,中位数为0.2674,都明显低于权责清单指数。通过对两组结果相关系

      
  此外,从评价结果可以看出权责清单指数中高于平均值的单位达到了11个,而行政执法指数高于平均值的单位只有4个,从簇状图中也可明显看出,权责清单指数根据部门间排序呈现出的是从高到低的线性趋势,而行政执法指数则是排在前四位的参评单位极高,而之后单位的指数都趋于接近;说明参评单位间现实执法的差异并没有他们之间规范性行政权责的差异那么大。  
  (二)分类比较分析  
  为了更加系统全面地把握参评单位的两指数交互情况,本研究参考已有的G市政府相关考评分类标准和各部门的具体权责事项内容,将23个参评单位划分成了三大类:经济发展类、社会服务类和综合管理类。从权责清单指数和行政执法指数来看,三类部门中,社会服务类单位两指数的平均值皆低于其他两类单位,说明社会服务类政府部门的规定性行政权责大小以及现实执法强度皆明显低于其他类型部门;综合管理类单位有着最大的规范性行政权责,而经济发展类单位总体而言有着最大的现实执法强度。  
  从两指数的匹配程度来看,经济发展类部门的执法现实和执法规范最为吻合,两指数之间的相关性显著高于总体相关性(0.0913);社会服务类和综合管理类部门的两指数之间皆呈负相关,尤其是社会服务类,负相关性还是较大的(-0.5728),这说明社会服务类和综合管理类部门执法现实与权责依据不匹配的现象较为普遍,而且存在着规范性权责大,现实执法强度反而弱的情况。
         
  
  六、研究结论与建议
    
  基于对G市23个直属部门的综合评价和交互分析结果来看,政府部门权责清单指数和行政执法指数之间存在着较明显的不匹配现象,表明权责清单在现实操作中,并没有真正起到有效的规范约束作用,而行政执法也并没有严格限定在法定的制度框架内进行。  
  这种行政权责规范和现实之间的偏离究其原因而言,一方面体现了权责清单在编制过程中,没有充分将执法的现实需要纳入考虑,未能真正为政府行政执法提供一份科学合理且精简可行的规范蓝本;另一方面体现了政府部门的现实行政权责存在着偏离规范性要求的情况,即在行政执法的过程中仍有滥权,抑或是疏忽、不作为现象的可能性。  
  因此,本研究针对存在的问题提出以下几点对策建议: 
  第一,坚持权责清单的动态化编制和更新,及时回应时代要求,紧跟行政执法现实。对现实需要且清单中已有所罗列的权责事项要做到进一步的具体清晰;对现实需要而清单中未涵盖的权责事项要进行及时的补充明确;对现实不需要而清单中仍保留的权责事项则要及时地剔除精简,从而使清单更具科学性和实效性,真正发挥其对政府行政执法的规范作用。  
  第二,进一步完善政府行政执法信息的公开和监督制度,使权力的行使更加透明。现阶段G市行政执法数据公开仍然是年度的,且是以官方发布概览性文件的形式进行,从时效性、互动性和监督实效上来说仍有所欠缺,未来可尝试缩短公开周期,或者探索建立时事的执法信息平台,更高效、具体地呈现执法动态,使得政府行政执法能更好地接受来自各方的监督。  第三,结合行政权责和执法现实,对经费预算和人员编制等行政执法资源进行合理的部门间分配。使得政府部门有和其权责相匹配的资源用以调度,从而在确保各项行政权责能够充分履行的同时,避免因分配不当而造成的公共资源浪费。
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