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论改革开放以来党的领导体制改革
作者:韩强  发布时间:2018-11-27  查看次数:    

 论改革开放以来党的领导体制改革
 
 
韩强
 
 
〔摘要〕党的领导体制改革是对党的领导体制中存在的与改革开放新时期党的性质、宗旨和任务等不相一致的部分进行的根本性变革,是党的领导体制的自我完善,是政治体制改革的重要组成部分,其目的是永葆党的马克思主义政党的先进性,更好地坚持加强改进党的领导,使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。这一改革顺应经济体制改革大潮而来,与政治体制改革同步,紧紧围绕坚持加强和改进党的领导来进行,以党内法规制度作保证,坚持试点先行稳步推进,为改革开放发挥了政治保障作用,其经验值得在今后的改革中借鉴。
〔关键词〕中国共产党;改革开放40年;领导体制;党的建设;党和国家机构改革
〔中图分类号〕D251〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-(2018)03-0029-10
 
 
      党的领导主要是政治、思想和组织的领导,党的领导主要体现在对党内的领导和对政府、社会的领导两个方面,党的领导体制是党在长期领导革命、建设和改革的过程中形成的组织方式、结构、领导规则、制度等。党的领导体制改革是对党的领导体制中存在的与改革开放新时期党的性质、宗旨和任务等不相一致的部分进行的根本性变革,是党的领导体制的自我完善,是政治体制改革的重要组成部分,其目的是永葆党的马克思主义政党的先进本质,更好地坚持加强改进党的领导,使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。这一改革以对过去体制弊端的深刻反思为契机,融入经济体制改革大潮,与政治体制改革同步,立足于党的领导与党的建设的实际,是党对自身建设规律和执政规律深刻认识的结晶,具有历史的必然性。值此改革开放40周年之际,全面回顾和反思党的领导体制改革的进程和经验,对于进一步改进党的领导体制、进一步坚持加强党的全面领导具有重要意义。
       
     一、改革开放以来党的领导体制改革的时代背景

党的领导体制形成于革命战争年代,承继于苏共模式,以民主集中、团结统一、组织严密、领导高效为主要特征,这一体制在领导革命和建设中发挥了突出作用,但是在领导改革开放和社会主义市场经济过程中,弊端逐步显现出来,需要逐步加以改进和完善。这一过程从改革开放之初即已开始,至今仍然在深化之中,也将伴随党的建设的始终。党的十九大作出了“坚持和加强党的全面领导”的重大论断,明确指出中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。保证全党服从中央,坚持党中央权威和集中统一领导,是党的政治建设的首要任务。这些论述体现了改革开放以来全党对党的领导认识的深化,更揭示了党的领导体制不断改革的基本规律。
    (一)对传统弊端的深刻反思使党的领导体制改革提上议事日程
      党的领导的传统体制是长期革命战争年代形成的,这种体制对于保证党的坚强领导、发挥党的组织优势、夺取民主革命胜利发挥了突出作用。但是,夺取全国政权以后,这种体制的弊端进一步表现出来,特别是权力的过分集中酿成了“文化大革命”那样的内乱,给党和人民的事业造成了巨大损失,如何使党和国家避免重犯这样的历史性错误成为改革开放之初需要考虑的一个重大问题。1980年8月18日,邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表了题为《党和国家领导制度的改革》重要讲话,其中总结了国内外社会主义国家政权建设的历史经验,特别是中国十年“文革”的深刻教训,尖锐地揭露和分析了现行政治体制存在的种种弊端及其产生的原因,系统精辟地论述了政治体制改革的目的、意义、主要内容和必须遵循的原则,形成了较为完整的政治体制改革的基本思想,这篇讲话也由此成为指导我国政治体制改革,特别是党和国家领导制度改革的纲领性文件。讲话明确提出了改革党和国家领导制度的任务,强调为了适应社会主义现代化建设的需要,为了适应党和国家政治生活民主化的需要,为了兴利除弊,党和国家的领导制度以及其他制度,很多需要进行改革。这种改革是为了充分发挥社会主义制度的优越性,加速现代化建设事业的发展。讲话特别强调,党和国家现行的一些具体制度中,还存在不少的弊端,妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革,就很难适应现代化建设的迫切需要,我们就要严重地脱离广大群众。从党和国家的领导制度、干部制度方面来说,主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。讲话对各种弊端分析及提出的改革思路吹响了政治体制改革的号角,也为党的领导体制改革提供了借鉴。
    (二)政治体制改革的深化对改革党的领导体制提出迫切要求
      党的十一届三中全会确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,在思想、政治、组织等领域全面拨乱反正,开启了改革开放新的历史时期。改革由经济领域起步,逐渐深化到文化和政治领域,以党的十三大为标志,政治体制改革正式拉开帷幕。改革党的领导体制,是政治体制改革的题中应有之意,也是政治体制改革的一条主线。邓小平同志深刻认识到,进行党和国家领导制度的改革,就是要解决官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象,必须对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,而这些改革必须从制度、体制方面着手,因为“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。〔1〕其中,“改革并完善党和国家各方面的制度,是一项艰巨的长期的任务,改革并完善党和国家的领导制度,是实现这个任务的关键”。在此基础上,党的十三大进一步指出,经济体制改革的展开和深入,对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。发展社会主义商品经济的过程,应该是建设社会主义民主政治的过程。不进行政治体制改革,经济体制改革不可能最终取得成功。进行政治体制改革,就是要兴利除弊,建设有中国特色的社会主义民主政治。并且把党政分开作为政治体制改革的关键和首要任务,因为中国共产党是我国社会主义事业的领导核心,在新的形势下,只有改善党的领导制度、领导方式和领导作风,才能加强党的领导作用。报告特别强调,应当改革党的领导制度,划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系,做到各司其职,并且逐步走向制度化。当然,政治体制改革的内容还包括进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度、加强社会主义法制建设等等。而且党的自身建设也必须进行改革,以适应改革开放的新形势。党的思想建设、组织建设、作风建设,都应当体现这个指导思想。虽然此后出现了严重的资产阶级自由化倾向,使政治体制改革一度陷于停滞,但是随着社会主义市场经济改革发展方向的确立,以民主化法治化为大方向的政治体制改革仍然不断深入,党的领导体制改革也进一步推进,尤其是党的十八大以来,党的领导体制改革走上快车道,党的十八届三中全会提出了“党的建设制度改革”的重大命题,党的领导体制改革在许多方面取得重大进展,这些都体现了党的领导体制改革在政治体制改革中的重要地位和紧密联系。
    (三)坚持、加强和改进党的领导必须从体制上得到体现和保证
     坚持党的领导是四项基本原则的核心,也是推进中国特色社会主义事业的根本保证,办好中国的事情关键在党,关键在党的领导,党的领导主要是通过政治领导、思想领导和组织领导实现的,党的十九大进一步强调了“坚持和加强党的全面领导”这一根本原则。但是,改革开放以来,我们党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党;已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党,而且从党的十八大开始,中国特色社会主义事业又进入了新时代,其主要矛盾也发生了重大变化,成为人民日益增长的美好生活需要同发展的不平衡不充分之间的矛盾,这就决定了我们必须全面从严治党,切实解决好提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题。为此,必须进行党的领导体制的改革,从党内来看,要健全党的代表大会制度,履行好党的最高权力机关职能;要理顺党内领导关系,使权力能够正常高效运行;要强化纪检权威,改革纪检监察体制,保证从严治党落到实处等等。从党对政府和社会的领导来看,也必须对原有的计划经济下形成的体制进行根本性改革,包括实行党政职能分开,避免党对政府工作进行过多的干预;完善党组制度,保证党对政府和其他部门的领导;建立党领导企业、社会等组织的新的领导机构,并完善其体制机制,保证新机制的健康运行;坚持科学、民主、依法执政,科学构建党组织与政府、企业、社会组织等的关系等等。这些改革都是坚持党的领导所必须的,也体现了以深化体制改革更好地把坚持、加强和改进党的领导统一起来的基本思路。
(四)党的建设的实际对改革党的领导体制提出了新的要求
       改革开放40年来,党的建设面对的环境发生了巨大的变化,党的内部也在不断发生改变,首先我们党的队伍和规模都发生了极大变化,据中组部2017年6月30日发布的最新党内统计数据显示,截至2016年底,中国共产党党员总数已达8944.7万名,党的基层组织数量达451.8万个。而改革开放之前1978年的党员数量是3698万名,基层党委9.5万个,总支部7.6万个,支部194万个。〔2〕两相比较,党员总数增加了五千多万名,基层组织增加了三百多万个,要管理这样一个世界最大规模的政党,必须使党的领导体制适应管党治党的需要。其次,党员干部的政治思想等状况有了新的变化。过去是在相对封闭的条件下发展计划经济,现在是在改革开放条件下发展市场经济,各种思想、思潮对全党的影响是全方位的,最突出的变化是利益意识、权利思维空前增强,思想多元进一步加剧。习近平总书记在十八届四中全会第二次会议提出“七个有之”,集中反映了党内在政治上、思想上、组织上存在的问题,其中包括搞任人唯亲、排斥异己的有之;搞团团伙伙、拉帮结派的有之;搞匿名诬告、制造谣言的有之;搞收买人心、拉动选票的有之;搞封官许愿、弹冠相庆的有之;搞自行其是、阳奉阴违的有之;搞尾大不掉、妄议中央的有之;如此等等。〔3〕要解决这些问题,没有把全面从严治党落实到体制改革层面是不可想象的。
       
    二、改革开放以来党的领导体制改革的历史进程与重大举措

   回顾改革开放40年来党的领导体制改革的基本进程,可以把它分为三个大的阶段。
    第一阶段,党的十一届三中全会到1989年北京政治风波,党的领导体制改革在探索中开始起步。这一时期党的领导体制改革经历了从恢复到初步改革的过程。由于十年“文化大革命”的破坏,党的领导体制全面受到冲击,原有的体制有的不复存在,有的则面目全非,党的领导为少数人的权威所取代。通过对“文化大革命”的深刻反思,坚持党的领导核心地位,恢复被破坏的党的领导体制成为重中之重,为此,中央在改革开放之初即全面恢复党的领导体制,党的十一届三中全会着重提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务,要求健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪;全体党员和党的干部都要遵守纪律;强调党中央和各级党委要加强集体领导。全会决定重新设立中央纪律检查委员会,在中央委员会领导下进行工作,每届任期五年,并选举产生了以陈云同志为首的中央纪律检查委员会,其根本任务就是维护党规党法,切实搞好党风。在恢复党的领导体制方面,1982年召开的党的第十二次全国代表大会也具有重大意义,这次会议为推动全面改革和加强党的建设作出了许多重要决策。特别是对什么是党的领导作出了新的概括,提出党的领导主要是思想政治和方针政策的领导,是对于干部的选拔、分配、考核和监督,不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。只有这样,党才能保证政府和企业独立地、有效地进行工作,自己也才能集中精力研究制定重要的政策,检查政策的执行,加强对党内外干部和群众的思想政治工作。这一规定为党的领导的正确定位提供了依据,也为今后开展党政分开规定了方向。与之相适应,大会制定的新党章在恢复党的领导体制方面也发挥了重大作用,新党章进一步明确了全国党代会的职权,规定召开全国党代会的程序、规则,确定了它与中央委员会的关系,同时改革了中央机构的设置。〔4〕同时规定,党中央不设主席只设总书记,总书记负责召集中央政治局、政治局常委会议和主持中央书记处的工作;中央和省一级设顾问委员会;党的各级纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生,并对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督,对中央委员会成员违犯党纪的行为可以向中央委员会检举。同时还提出了改革领导机构和干部制度,实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化的任务。十二大以后,党的各次全国代表大会始终按期召开,保证了党的最高权力机关真正履行职责。此外,中央顾问委员会的成立也成为恢复党的领导体制的一件大事。与此同时,各级党组织也自上而下地恢复建立起来,特别是随着乡镇取代公社、村取代生产大队、基层党组织的设置也逐步健全。
     随着党的领导体制的层层恢复建立,原有体制的弊端也逐渐暴露出来,如机构职责不清,矛盾激化;权力集中,个人说了算;党政不分,党组织对行政事务干预过多过细;下级党组织听命于上级,缺乏自主权和积极性创造性;等等,进行领导体制改革的任务逐渐提上议事日程。党的十三大拉开了政治体制改革的序幕,十三大报告认为,经济体制改革的展开和深入,对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。报告明确指出,改革的长远目标,是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。改革的近期目标,是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。党和国家领导体制、领导机构的改革的内容主要是消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端,克服官僚主义,提高工作效率。并就实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度、加强社会主义法制建设作出了具体安排。报告特别提出,党的自身建设也必须进行改革,以适应改革开放的新形势。党的思想建设、组织建设、作风建设,都应当体现这个指导思想。党的建设要走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子。改革,特别是政治体制改革,将为我们党的建设注入新的活力。其中对党的领导体制改革也提出了具体要求,包括党的宣传工作和思想教育工作必须改革,克服形式主义,讲求实效;切实加强党的制度建设,健全党的集体领导制度和民主集中制;改革和完善党内选举制度,明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法;等等。
     在实行党政分开的改革大背景下,必须正确解决党对政府机构的领导和对企业事业单位的领导问题,为此,党的十三大明确,党的工作和政府的工作,企业事业单位中党的工作和行政、生产工作,必须适当分工。党不是向群众发号施令的权力组织,也不是行政组织和生产组织。党当然要对各方面的工作和各项生产建设事业进行领导,而这种领导要充分有效,就必须熟悉业务,结合业务进行。在此指导下,党对基层工作的领导从过去的管得过多过细中解脱出来,相应的体制也逐步确立为行政首长负责制,如国有企业、高校、科研院所等等,1986年出台的《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》、中共中央1985年5月27日颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》等,都对厂长(经理)负责制、校长负责制作出了明确规定,而党组织则主要发挥政治核心作用。〔5〕为促进经济的全面恢复和改革的深化、效率的提高发挥了一定作用。
     第二阶段,1989年到党的十八大,这是党的领导体制改革在探索中逐步展开并深化的阶段。这一时期经历了江泽民担任总书记的十三年和胡锦涛担任总书记的十年,是党的领导体制在改革中逐步成型稳固的时期。由于发生了1989年北京政治风波,随后又连锁性地发生了苏东剧变,许多社会主义国家改变了国家性质,这些国家的共产党也纷纷失去执政地位,由此使我国对如何坚持、加强和改进党的领导有了新的认识,并采取了许多新的措施。这一时期全党共召开了十四大、十五大、十六大和十七大共四次全国代表大会,历次大会都对党的领导体制改革进行了新的思考和探索,并出台了相关决定和党内法规制度,使党的领导得到改进加强。在经历了八九政治风波后短暂的姓“社”姓资的讨论后,党的十四大在邓小平1992年南巡讲话精神指导下得以胜利召开,大会确立了建设有中国特色社会主义理论作为全党的指导思想,并明确改革是社会主义发展的基本动力;以党的领导为核心的四项基本原则是立国之本,是社会主义建设的政治保证;作为工人阶级先锋队的共产党是社会主义事业的领导核心,党必须适应改革开放和现代化建设的需要,不断改善和加强对各方面工作的领导,改善和加强自身建设。报告提出了加强党的建设和改善党的领导的重大任务,特别强调党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础,农村要进一步搞好以党支部为核心的村级组织建设。全民所有制企业要充分发挥党组织的政治核心作用,坚持和完善厂长负责制,全心全意依靠工人阶级。在其他各种经济组织中,也要从实际出发,抓紧建立健全党的组织和工作制度。可以看出,党的十四大在党的领导体制上承担着除旧布新的重大任务。党的十五大是为迎接新世纪而召开的重大会议,会议明确邓小平理论在全党的指导思想地位,提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,要求把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。大会把面向新世纪的党的建设定义为“新的伟大工程”,提出把党建设成为用邓小平理论武装起来、全心全意为人民服务、思想上政治上组织上完全巩固、能够经受住各种风险、始终走在时代前列、领导全国人民建设有中国特色社会主义的马克思主义政党。党的十六大确立了“三个代表”重要思想的指导地位,把坚持加强和改善党的领导,全面推进党的建设新的伟大工程作为党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验之一。把党的领导定义为主要是政治、思想和组织领导,即通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。这一概括一直沿用下来。党的十六大明确提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度”的要求,在改革党的领导体制方面取得了新突破,主要表现为明确要求要改革和完善党的领导方式和执政方式。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用,集中精力抓好大事,支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。要按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督;支持政府履行法定职能,依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导,支持他们依照法律和各自章程开展工作,更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。明确提出各级党委和领导干部要提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力,在此后党的十六届四中全会上,中央通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,进一步把五种执政能力概括为不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。党的十六大还提出了执政体制的概念,要求全面加强和改进党的建设,使党的执政方略更加完善、执政体制更加健全、执政方式更加科学、执政基础更加巩固的要求。党的十七大对改革完善党的领导体制进行了新的部署。会议确立科学发展观为全党的指导思想,要求坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家。提出必须把党的执政能力建设和先进性建设作为党的建设的主线,要求改善领导方式和执政方式,健全领导体制,完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制,把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体。同时提出了许多体制改革的具体要求,包括完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。完善党的地方各级全委会、常委会工作机制,发挥全委会对重大问题的决策作用。严格实行民主集中制,健全集体领导与个人分工负责相结合的制度,反对和防止个人或少数人专断。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式等等。这些要求在党的领导和自身建设过程逐步得到了落实。
     第三阶段,党的十八大以来,这是党的领导体制改革在全面从严治党的新形势下向纵深推进的阶段。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央确立了全面从严治党的基本思路,面对新形势新任务,党的领导体制进入全方位改革的新时期。党的十八大开启了中国特色社会主义新时代,党的领导体制改革也进入新阶段。党的十八大重申必须坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。要坚持立党为公、执政为民,加强和改善党的领导,坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,保持党的先进性和纯洁性,增强党的创造力、凝聚力、战斗力,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。针对加强社会建设的新任务,提出必须围绕构建中国特色社会主义管理体系,加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。就党的领导中的具体制度提出了明确要求,包括坚持民主集中制,健全党内民主制度体系;保障党员主体地位,健全党员民主权利保障制度;完善党的代表大会制度,提高工人、农民代表比例,落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点,实行党代会代表提案制;完善党内选举制度,规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境;强化全委会决策和监督作用,完善常委会议事规则和决策程序,完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制;扩大党内基层民主,完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度,推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法,增强党内生活原则性和透明度等等。为了全面深化改革,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《决定》提出了“深化党的建设制度改革”的重大命题和任务,明确了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。要求必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。要紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。《决定》要求全面深化改革必须加强和改善党的领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。会上,中央决定成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。会议还提出,创新基层党建工作,健全党的基层组织体系,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。建立集聚人才体制机制,择天下英才而用之。此后,中央出台了《深化党的建设制度改革实施方案》,明确了深化党的组织制度、干部人事制度、党的基层组织建设制度、人才发展体制机制四个方面的改革任务,并分解为26项改革举措,明确了责任单位、改革成果形式和时间进度。这些举措有一部分着眼于体制制度的改革,具有创新意义。
      2017年召开的党的十九大在深化党的领导体制改革方面也具有重要地位。十九大提出了“坚持和加强党的全面领导”的任务,强调把党的政治建设摆在首位。党的政治建设是党的根本性建设,决定党的建设方向和效果。保证全党服从中央,坚持党中央权威和集中统一领导,是党的政治建设的首要任务。深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责;等等。这些要求在新修订的党章中得到了完整体现。围绕加强党的全面领导与实现国家治理体系和治理能力现代化的要求,中央在党和国家机构改革方面加大了力度,其中最突出的建立监察委员会,与纪委合署办公,以强化党和国家对权力的监督。2016年11月4日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三个省(市)设立省、市、县三级监察委员会。12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定。2017年4月,试点地区全面完成省、市、县三级监察委员会组建和转隶工作。2018年2月,全国31个省区市三级监察委员会组建工作全部完成。特别值得强调的是,2018年2月召开的党的十九届三中全会专门研究党和国家领导机构改革问题,通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,并于会后不久印发。其中《决定》把“形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”纳入改革目标,强调要完善坚持党的全面领导的制度,特别是要建立健全党对重大工作的领导体制机制,强化党的组织在同级组织中的领导地位,更好发挥党的职能部门作用,统筹设置党政机构,推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。同时规划出台的党的机构改革方案提出了严格的时间表、路线图,其改革思路之新、力度之大、改革之彻底是前所未有的,极大地推进了新时代党的领导体制改革进程,使党的领导有了更有力的体制保障。
       
         三、改革开放以来党的领导体制改革的基本经验

   回顾改革开放以来党的领导体制改革进程,我们可以清楚地看到,这一改革顺应经济体制改革的大潮而来,与政治体制改革同步,紧紧围绕坚持加强和改进党的领导来进行,以党内法规制度作保证,坚持试点先行稳步推进,为改革开放发挥了政治保障作用,其经验值得在今后的改革中借鉴。
     第一,党的领导体制改革与政治体制改革、经济体制改革等必须同步开展、相互促进。我国的改革进程一直是按照先农村、后城市,先经济、后文化和政治的次序一步一步向前推进的,这一进程较好地处理了改革、发展、稳定的关系,避免了一些国家出现的改革“阵痛”,也很好地回避了政治体制改革的风险,达到了相互借鉴、相互促进的良好效果。党的领导体制改革正是在这一进程中展开和逐步深化的。它缘起于十一届三中全会开始的改革开放和对传统体制弊端的深刻反思,正是在领导经济和文化体制改革的过程中,我们党意识到经济和文化体制改革的成果需要政治体制改革来保障,也需要政治体制改革来深化和拓展,因此政治体制改革得以逐步展开。而政治体制改革的方向是民主法治,但核心在于改革党的领导体制,因为党是改革事业的开辟者,也是中国特色社会主义事业的领导者,改革的成功与否取决于党的领导体制是否科学,能否正确地引领和保证改革开放的正确进行,而恰恰是党的领导体制及国家政治体制存在的一系列弊端对改革开放起到了严重的阻碍作用,因此这一改革在经济体制改革和文化体制改革后逐渐提上议事日程。我们党从十二大起逐渐把党的领导体制改革的任务聚焦于消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端,克服官僚主义,提高工作效率,此后进一步明确了党的领导主要是政治、思想和组织的领导,并写入党章,提出了科学执政、民主执政、依法执政的总要求,使党的领导体制在改革中朝着科学化的方向迈进,成为实现党的全面领导的体制保障。
     第二,党的领导体制改革本质上是对领导体制的自我完善。我们党能够从小到大、从弱到强,最后夺取全国政权,并取得社会主义革命和建设以及改革开放的巨大胜利,充分说明我们党有一套科学先进高效的领导体制,能够集中力量办大事,使党的正确的路线方针政策得到最大限度的贯彻落实,但是,在改革开放和发展社会主义市场经济的过程中,我们党主要形成于革命战争年代和计划经济时期的领导体制却并不能充分适应这一变化,弊端逐步显现,因此改革也就顺理成章,而且日益迫切,这既是改革发展和中国特色社会主义事业的需要,也是党的领导体制自身变革发展的需要。一个领导体制要适应不同时期的不同任务需要,必须对自身进行不断的变革,否则就会遭到抛弃,给事业带来损失,正如苏东剧变的发生与高度集中的斯大林模式难脱干系一样,一个伟大的党就要善于根据形势任务的变化对自身进行改革,使其能够承担完成新的历史使命。我们党之所以坚持并不断深化党的领导体制改革,正是看到了这一体制所具有的官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象弊端,从而开启了党的领导体制改革进程,经过恢复党的全国代表大会的党内最高领导机构地位,重构党的全国代表大会、全委会、常委会的关系,进行党内决策、执行、监督权的适度分离,坚持集体领导制度,尤其是加强党内监督,把权力关进制度的笼子里,使党的领导体制的弊端受到极大的遏制,科学化水平得到显著提高。经过进一步改革,党的十九大提出加强党的全面领导,其面临的党内环境与改革开放之初有了极大的不同,因此,由此构建的党的领导体制既与过去党领导一切的传统体制相区别,同时也更便于发挥党的领导体制的优势,保证党提出的中华民族伟大复兴目标的实现。因此,改革党的领导体制绝不是削弱甚至取消党的领导,而是通过完善党的领导体制,使党的领导核心地位得到巩固和加强,执政效率得到新的提升。
     第三,党的领导体制改革必须体现党的建设的总要求。总结长期以来党的建设的规律和经验,我们深刻认识到,党的建设必须按照党的政治路线来进行,围绕党的中心任务来展开,朝着党的建设的总目标来加强。党的建设是政党为完成自身使命而进行的领导国家、社会和提高自身生机和活力的理论和实践活动,党的领导是党的建设的题中应有之义,也是党的建设的重要依托,党的建设必须着眼于巩固党的领导,党的领导要在党的建设中实现,因此,党的领导体制改革也必须在党的建设的总体要求下进行,并体现这一总要求。总体上说,改革开放以来党的建设的总要求是通过加强党的政治、思想、组织等方面的建设,使党成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,党的十九大进一步把这一要求明确为:坚持和加强党的全面领导,坚持党要管党、全面从严治党,以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线,以党的政治建设为统领,以坚定理想信念宗旨为根基,以调动全党积极性、主动性、创造性为着力点,全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争,不断提高党的建设质量,把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。〔6〕为此党的领导体制改革必须围绕这一总要求来展开,实际上,我们目前进行的党的领导体制改革都是在这一总要求指导下展开的,如大力推进全面从严治党,明确党的建设的两个责任(党组织领导责任和纪委的监督责任),完善有利于党的全面领导的体制,优化基层党组织设置,改进干部选拔任用体制机制,完善党内法规体系,强化各级纪律检查委员会的权威等等,所有这些都促进了党的领导体制改革与党的建设总目标总要求的同向发力、有机结合。
    第四,党的领导体制改革必须以完善的党内法规制度作保证。制度与体制有着紧密的联系,存在包容和被包容的关系,制度包括体制,体制中也有着制度性的内涵。不断推进制度化是我国改革取得成功的重要原因,只有不断把成熟的改革经验变成制度甚至是法律法规,才能避免改革受到个人意志的影响,也才能使具体的改革举措从特殊性上升为普遍性,在更广的范围内发挥指导作用,也才能保证改革的成果不受侵犯。一直与党的领导体制改革相伴而行的是党内法规制度建设,邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中,明确指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”〔7〕此后我们逐渐形成了一条与思想建党相提并论的制度治党之路,以党的十二大、十三大进行党章修改和1980年《关于党内政治生活的若干准则》颁布为标志,党内制度建设逐步走上正轨。随着党的十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略,党的制度建设逐步成为国家法治建设的重要组成部分,并得到迅速推进。十八大以来我们党在加强党内法规制度建设方面步入快车道,取得了突破性进展。我们党制定了一系列党内法规,使党内法规制度建设进入到了更加注重顶层设计和系统化科学化的新阶段。尤其是2013年连续出台了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》等具有基础意义的党内法规,使党内法规建设更具系统性和前瞻性。此外,具体的党内法规制度如准则、条例等频频出台,党内法规体系正在逐步完善,据统计,现行有效的党内条例已达36个,绝大多数都是在改革开放以来制定和修订的。〔8〕在党内法规制度体系中,关于党的领导的法规制度更具有重要意义,作为党内法规“1+4”体系的重要组成部分,党的领导的党内法规制度为实现党的领导体制改革的规范化发挥了突出作用,因此,近年来,我们党制定了《中国共产党统一战线工作条例(试行)》《中国共产党党组工作条例(试行)》《党政机关信访工作暂行条例(草案)》《中国人民解放军政治工作条例》《党政机关公文处理工作条例》等党内法规,使党的领导的体制机制和经验得到了新的升华。
第五,党的领导体制改革必须坚持试点先行稳步推进。改革发展稳定的关系是改革的首要问题,在改革中我们认识到,必须把改革的力度和发展的速度、对改革的承受程度结合起来,在发展和稳定中推进改革,以改革促进发展和稳定。党的领导体制改革也必须如此,而且因为党的领导的特殊重要性,坚持这一经验更具有全局意义。在党的领导体制改革中,我们很好地坚持了先试点后推开的原则,一些重大敏感的体制改革,都是先选择进行试点,待取得经验后再行推开,直至全面推广,如干部选拔任用改革、实行党代会常任制、建立纪委双重领导体制等等,都既保证了有效实施,又减少了可能产生的震动。此外,改革中的自上而下与自下而上相结合也体现了改革稳步推进的要求,一些重大的难度较大的改革方案,中央都是率先实施,起到示范带动作用,也减少了实施中的阻力,如中央“八项规定”实施、常委制度改革等,当然大量的是先在基层取得经验,再上升为制度进而在全党推广。党的领导体制改革中必然会触动原有的权力结构和关系,但只要改革有利于党的建设和人民的利益,再加上稳定有序推进,改革必然可以取得成功。
     党的十九大庄严宣告中国特色社会主义进入了新时代,新时代必然有新任务、新使命,同时也会面临新的困难和矛盾,党的领导体制只有在改革中才能不断适应这些任务要求,这就需要在改革中不断调整机构设置,进行权限划分,统筹相互关系,以最大限度地调动党内各个方面的积极性,使党更加团结统一,切实提升党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,使党真正履行好中国特色社会主义事业坚强领导核心的地位和使命。


〔参考文献〕
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〔3〕 中共中央纪律检查委员会,中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编〔C〕.中央文献出版社、中国方正出版社,2015.50.
〔4〕 本刊记者.党的全国代表大会制度的形成发展和历史经验——访中央党史研究室副主任李忠杰〔J〕.紫光阁,2012,(11).
〔5〕 韩强,郭开宇.发挥基层党组织“政治核心”作用的体制保障研究〔J〕.中共浙江省委党校学报,2017,(4).
〔6〕 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔Z〕.人民出版社,2017.61-62.
〔8〕 韩强.改革开放以来党内条例建设的进程与经验〔J〕.理论探索,2018,(1).

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