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法治视野下的党内法规评估制度
作者:农云贵  发布时间:2018-04-26  查看次数:    
  法治视野下的党内法规评估制度
———学习党的十九大报告王建芹

农云贵

      〔摘要〕党的十九大明确将全面从严治党作为新时代党的建设总要求的核心内容,并强调了党内法规制度体系建设的全面性与完备性,使得建设科学完善的党内法规制度体系成为新时代党的建设的关键任务。构建一套科学完备的党内法规制度体系,既是全面依法治国的内在要求,也是实现全面从严治党的根本路径。作为党内法规制度体系建设的重要环节,党内法规评估机制有着提升党内法规制定质量、增强管党治党实效性、推动党内法规制度体系优化更新的重要意义,成为促进党内法规制度体系科学完善的重要抓手。在党内治理法治化背景下,应建立以立规前评估为先导、以立规中评估为着力点、以实施后评估为核心内容的“三位一体”的党内法规评估体系。通过对党内法规从制定到实施的全程把控,确保到建党100周年时建成内容完善、体系科学的党内法规制度体系。
    〔关键词〕党的建设;党内法规;党内法规评估;党内法规制度体系;全面从严治党
    〔中图分类号〕D262.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-(2018)01-0013-09

    党的十九大报告明确指出:“增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。”这不仅继续强调了党内法规制度体系建设的重大意义,也使得构建科学完善的党内法规制度体系成为新时期党内法规建设的崭新课题。2017年6月,中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出,要到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系,并强调了必须牢牢抓住质量这个关键。党内法规制度体系建设是一项统筹党内法规立、改、废、释、备案、清理、评估等工作的系统性工程,每一个环节的缺位与弱化都将影响党内法规制度体系的科学性与完备性。作为提升党内法规制定质量和促进党内法规与党建实践密切结合的“试金石”与“粘合剂”,党内法规评估机制能够有效强化管党治党的精准度与实效性,成为建设完善的党内法规制度体系不容忽视的关键环节。

    一、党内法规评估的创设背景:全面依法治国与全面从严治党的双重要求
    党的十九大报告强调:“中国特色社会主义进入新时代,我们党一定要有新气象新作为。”在领导国家取得巨大经济成就的同时,我们党也在进行着更宏观、更具变革意义的国家治理层面的顶层设计,即在法治的基础上衍生出的全面依法治国与全面从严治党。全面依法治国与全面从严治党伟大方略的提出,不仅意味着治国与治党成为国家治理体系的两项核心内容,也标志着我国的国家治理结构从单向度的“依法治国”向复合、均衡、全方位的法治发展思路飞跃。〔1〕在全面依法治国与全面从严治党共同推进的背景下,政府法治、社会法治及政党法治无论在建设思路还是构建手段上都发生着深刻的变革,党内法规制度体系及党内法规评估机制正是在这种背景下应运而生。
    (一)全面依法治国要求必须以法治思维与法治方式来推进管党治党
    党的十九大报告指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系。”全面推进依法治国是实现国家治理现代化转型的核心命题,其重点不仅在“依法”也在“全面”上,既要求国家治理应遵循法治的原则与理念,也意味着这种法治原则与理念应贯彻到治国理政的方方面面。在中国的语境下,我们党不是西方代表特定利益的选举型政党,而是同时肩负革命建国与建设发展使命的常态化领导力量。全面推进依法治国方略的提出正是党在充分总结治国理政历史经验基础上作出的伟大抉择,而全面依法治国实践的基础和前提也在于坚持党的领导。可见,实现全面依法治国不能忽视党在国家改革与发展中的领导核心地位,党多年形成的自治范式和理念与之有着密切关联。可以说,全面推进依法治国的重点和关键在于以法治思维与法治方式管党治党,实现党内治理的法治化转型。在全面依法治国的法治化框架下,党内治理须遵循如下维度:
    第一,党必须在宪法与法律范围内活动,将党的权力运行纳入到法治化的轨道之中。党的十九大报告强调:“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”《中华人民共和国宪法》亦明确规定,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。以上均表明,党的各项活动都必须以宪法和法律为准绳,不允许存在突破宪法、法律的行为。十八大以来,习总书记多次强调“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。”随着我国社会主义法律体系的形成,为规范和制约权力提供了坚强的制度保障,促使党的权力运行逐渐纳入法治化的轨道。具体而言,在宪法与法律视野下的党的活动应有如下表现:一是党推行的各项重大改革必须于法有据,尤其在当前深化改革的重要关口,每项改革的推行必然牵一发而动全身,因此须按照法定程序有序推行,做到实体法治与程序法治的统一;二是管党治党的党内法规在宪法、法律之下,党规必须服从于国法,党内法规做出的任何规定都不得与宪法和法律相抵触;〔2〕三是保障党内法规制度体系与国家法律体系的协调衔接。治党与治国是中国特色政治民主制度的一体两相,治党与治国所依据的规范体系具有高度的内在一致性。因此,确保党规体系与国法体系相协调不仅成为优化党内治理的现实要求,也是维护宪法法律权威的基本表征。
    第二,党必须依据党内法规制度体系实现自我规制,形成外在法治与内在自治双向互动的治党格局。由于宪法上确立的党的领导与核心地位,使党内治理的状况直接影响着国家治理的成效。围绕治党所衍生出的党内法规制度体系也由此被赋予了极强的外溢效应,深刻影响并塑造着国家治理的基本格局。〔3〕此外,当下的治理环境呈现出主体多样、利益多元、开放包容等特点,在此环境下推行国家治理,至关重要的是形成由国法、党规、行业规范、乡规民约、道德、家规等等构成的和而不同的复合型治理规则体系。〔4〕作为规范执政党行为与活动的党内规范,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。可见,党在遵守宪法与法律组成的外在法治框架的同时,也应借鉴法律体系的构建技术来完善党内法规制度体系以实现自身治理的法治化,且二者并非各自为政,而是相互促进、相互协调、相得益彰的关系。需要强调的是,党强化自身的治理应践行法治化的理念并采取制度化的手段,其根本路径即在于建立以党章为核心的刚性统一的党内法规制度体系,从内外两个层面构筑规范权力运行的制度之笼。
    (二)全面从严治党要求必须以科学完善的党内法规制度体系作
    治党载体党的十九大报告强调:“新时代党的建设总要求是:坚持和加强党的全面领导,坚持党要管党、全面从严治党”,将全面从严治党确定为新时期党的建设的主基调。在中国,推行国家治理法治化的关键与难点在于权力核心的法治化,也即党的法治化转型。〔5〕破解此一难题,我们党给出的答案一方面是将依法治国提升至宏观性、全局性的战略高度,把党的活动纳入法治化进程。另一方面,将全面从严治党与全面依法治国并重,全方位、深层次地进行自我革命。全面从严治党是党领导国家治理法治化改革的一种主体自觉,是习总书记治国理政新理念新思想新战略的集中体现。全面从严治党,不是“口号之治”,也非“原则之治”,而是立基于完善的党内法规制度体系的“党规之治”。〔6〕随着全面从严治党的深入推进,对于建立科学完善的党内法规制度体系的需求也日益紧迫。在法治化视角下,科学完善的党内法规制度体系至少包含如下特征:
    其一,制度供给优质且充足。党内法规是源自管党治党实践、极具实用主义导向的本土法规范。党内法规制度体系能否产生管党治党的规范效果,直接取决于其本身是否有足够的产出,一部党规只有具有必要的质量、分量、容量、含金量,才会产生相应的供给能力。〔7〕优质充足的党内法规制度供给包含两个方面:一是制定质量提升,即每部党规的产生均是科学配置党规制定的权限与严格遵照制定程序的结果,并在名称、结构、用语、表述方式等方面实现规范化与科学化;二是内容完备详实,能够涵盖党的建设的各个领域与各个方面,确保基础性法规与配套性法规、实体性法规与程序性法规、原则性法规与具体性法规、倡导性法规与惩戒性法规的完整与协调。
    其二,形成科学的体系性。制度体系的科学与否是衡量党内法规完善成熟的标准之一,也是集合单个党规的规范效能形成制度优势的必然路径。强化党内法规的体系性,一是要求党规体系内部的耦合与统一,即不同党规部门之间、不同类型的党规之间、不同位阶的党规之间,做到上下配套、左右联动、前后衔接、系统集成;〔8〕二是实现党规体系与国法体系的协调与兼容,确保二者体系上共存相容,内容和功能上互补共赢,具体规范上和谐无矛盾,形成党内法规与国家法律相辅相成、协调一致的格局。
    其三,适应党建需求,实效性强。与宪法和法律一样,党内法规的生命也在于实施。如果党内法规不能有效运用于管党治党的实践,那就是徒有制度外表的“稻草人”。完善科学的党内法规制度体系应当立足于国情与党情,符合党的建设的一般规律,与全面依法治国和全面从严治党的实践需求相适应,能够为管党治党法治化及国家整体法治发展发挥实际的制度功效。
    综上所述,可以清楚地推导出中国特色社会主义的治理逻辑:治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。无论是全面推进依法治国,还是全面推进从严治党,都共同指向一套内容完备、体系科学、运行有效的党内法规制度体系。然而,构建科学完善的党内法规制度体系不是单纯的党内法规的制定,其体系化也非众多党规制度的机械叠加,其实践应用更不是一经出台就一劳永逸,而须配套构建包括评估在内的党内法规监督机制,使之发挥提高党规制定质量、优化党规体系、提升党规实效性等重要作用。〔9〕在全面依法治国与全面从严治党的双重要求下,对党内法规评估机制的研究和构建无疑具有重要的现实意义。
    二、党内法规评估机制的制度机理及构建意义:实现党内治理法治化与科学化
    党的十九大报告指出:“勇于自我革命,从严管党治党,是我们党最鲜明的品格。必须以党章为根本遵循,把党的政治建设摆在首位,思想建党和制度治党同向发力,统筹推进党的各项建设”,将制度治党作为推进全面从严治党的关键路径之一。从党内治理与党内法治的内在逻辑关系上看,党内治理体系首先是一个制度体系,完善党内治理体系首要的任务就是完善党内制度体系。〔10〕作为党内法规制度体系中的关键环节,党内法规评估机制通过对党内法规制定与实施的全程审查,成为推动党内治理法治化与科学化的重要抓手。
    (一)确保党内法规产出的优质与完备
    党内法规既是党的意志的载体,也是全面从严治党的根本依据,保证党内法规优质的制定质量与完备的规范内容是构建科学完善的党内法规制度体系的首要任务。党的十九大报告明确要求:“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”,着重强调了党内法规制度体系的完备性。长期以来,受制于历史环境、立规传统、立规技术等因素,党内法规的制定无论在理念指导上,还是在制定技术上都有待规范和强化。虽然1990年党中央出台了首部规范党内法规制定的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,2013年又将之升格为《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》),但从规范化与科学化的角度来看,其距离“科学立规、依法立规、民主立规”的目标仍有一些距离。总体而言,当前在党内法规制定层面的问题主要有:一是制定工作不平衡,各制定主体制定的党规数量不均衡。如,从中央与地方的制定数量上看,呈现中央多地方少的格局;二是制定内容不够科学全面,存在随意制定、重复建设等问题,一些基础主干性法规、配套性法规等还处于缺位状态;三是制定质量有待提高,表现为制定权限不够清晰、制定技术不强、内容形式不够科学、与党建实际结合不够紧密、与国家法律不够协调等等。〔11〕
    以上问题的存在严重减损了管党治党的实际效益,亟需对党内法规的制定建立常态化、科学化的监督评估机制。
    (二)提高管党治党的精准度与实效性
    党的建设和党的工作实践发展提出的制度需求是刚性的,党规必须及时回应,否则就是失职。〔12〕科学完善的党内法规制度体系不仅须在制定层面确保充足优质的产出,也要使制定出台的党内法规与党的建设发展需求相契合,能够精准、高效地发挥管党治党的功效。如何使党内法规制度体系“活”起来,而不是停留于纸面,成为党内法规建设不容回避的重要问题。长期以来,党内的“观赏性立法”问题一直没有得到合理解决,使一些党内法规成为“花瓶”“纸老虎”,〔13〕无法起到有效规范党的活动的预期效果。究其原因,一方面是制定党内法规时未对其将来适用的环境作深入的考察,对党的建设的客观需求掌握不够,致使制定出台的党内法规内容或过于理想或过于局限,不符合党内法规发展的客观规律。另一方面,存在重制定而轻执行的情况,一些党内法规颁行后与实践结合度不高,不符合管党治党的实践需求,但这些问题并未得到及时发现与纠正,导致党内法规脱离实际,逐渐被束之高阁。从根本上看,这是由于静态的党内法规制度体系与动态的适用环境形成的固有张力所导致的。
    作为一种法规范,党内法规不可避免地具有滞后性、僵化性等缺陷,进而影响到党内法规的具体执行。克服以上缺陷、解决党内法规执行问题的一个重要途径,就是通过对党内法规制定和实施进行系统的审查评估以提高它的可操作性与实效性。对党内法规的制定及实施状况进行评估有益于提高对党内法规实践应用的重视程度,平衡党内法规制定与实施之间的建设差异,形成制定与实施并重的党规发展格局。
    (三)促进党内法规制度体系的优化与更新
    正如博登海默所言:“只有那些以某种具体的和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度,才是真正伟大的法律制度。”〔14〕对于党内法规制度体系而言,刚性与灵活性的结合同样重要。实现刚性与灵活性的平衡,关键在于促进党内法规制度体系的不断优化与更新,既保证党内法规形成科学严密的体系,又确保制度体系不断推陈出新、与时俱进。党的十八大以来,以习总书记为核心的党中央对党内法规建设的一系列新理念新思想新战略,使得党内法规建设的价值导向从传统的功能主义嬗变为新兴的规范主义。在规范主义价值导向下,党内法规建设更加注重制度体系的规范化与科学化。〔15〕此外,与国家法律以强制力作为实施保障不同,党内法规的效力一方面来源于党员的志愿服从和自觉遵守,另一方面来自民主、科学的制定程序。〔16〕因此,党内法规得到有效落实必须立基于规范、民主的制定程序,以及科学完善的制度体系。可见,追求制度体系的实时更新与不断优化已成为党内法规建设的核心目标。
    实现党内法规制度体系的优化更新,既需要在党内法规的源头对党规的立法质量进行严格把关,也需注重对党内法规实施后进行及时跟踪评估。评估机制具有“发现问题,反馈问题,解决问题”的功能,构成党内法规制度体系的“新陈代谢链条”,对促进其优化更新具有重要意义。首先,通过对党内法规的制定与实施进行审查评估,发现制度体系内老化、过时、不切实际、质量不高、功效不大的党规,并有针对性地及时予以更新和完善。其次,党内法规评估机制将搭建民主立规、开门立规的平台,增强党内法规的民主性基础。从党内法规评估的主体来讲,它是包括制定机关、执法机关、广大党员乃至群众在内的全方位的评估,具有很广泛的参与度。通过汇集各方的批评、意见和建议并及时向党内立法机关作出的反馈,能及时弥补立法缺陷和修正不合时宜的党规规范,将单纯的党规制定转变为“立、改、废”并举,促成党内法规制度体系的良性循环,增强其适应性与科学性。
    党内治理法治化的根本特征就是依据党内立法机关所制定出的党内法规管党治党,强调党内法规在党的政治生活、社会生活中的至上权威,是全体党员和党组织必须遵守的铁的纪律与硬的约束。总而言之,党内法规评估机制具有考察、评估、反馈、完善等制度功能,必将为党内治理的法治化与科学化作出重要贡献。
        三、完善的党内法规评估机制:立规前评估、立规中评估与实施后评估“三位一体”
    党的十九大报告指出:“实现伟大梦想,必须建设伟大工程。这个伟大工程就是我们党正在深入推进的党的建设新的伟大工程。”作为新时期党的建设伟大工程的重要内容,党内法规制度体系建设必须要适应新时期党的建设面临的新任务,既要实现对管党治党所有领域的全覆盖,又要保证制度体系的优质与科学。党的十八大以来,在密集制定、清理一列党内法规之后,中央于2017年6月发布的《关于加强党内法规制度建设的意见》强调:“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键,方向要正确、内容要科学、程序要规范、保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”,标志着党内法规建设从粗放化的数量规模型立规向精细化的质量效益型立规方向转变。党内立法对质量与效益的追求最终需落实于健全的制定机制、科学的清理机制、严密的备案机制以及完善的评估机制之中。在党内法规建设愈发强调制定质量与实践实效的背景下,党内法规评估的视域应及于党内法规从制定到落实的全过程,实现对党内法规建设的全程把控。按评估的阶段和任务来划分,完善的党内法规评估机制可分为立规前评估、立规中评估与实施后评估等三个阶段。
    (一)立规前评估:制定党内法规的基本前提
    立规前评估是具有党内法规评估权的主体在制定党内法规之前对党内法规的制定环境、现实需求、可能存在的约束条件等进行的评估,旨在准确掌握制定党内法规的外部环境,进而有针对性地进行党内法规的制度设计。其能够有效避免不必要的立规或不必要的内容入规,减少立规资源浪费,对于提高党内法规质量、优化立规资源配置具有重要意义。由于立规前评估与党内法规的制定有着密切关联,故而实施立规前评估的主体一般即为具有党内法规制定权的主体。党内法规之所以要进行立规前评估,是基于党内立法的审慎性以及我国法律法规制定的经验教训。一方面,党内法规的制定实质上涉及党内权力义务配置,具有形成治理秩序的功能,其规范效果不仅及于党内,也具有塑造国家治理格局的外溢效应,故而应当审慎而为。另一方面,在我国的法律法规立法实践中,存在受功利主义的驱使,在未充分调研论证的基础上盲目立法的情形,致使所立之法脱离实践或应用性不强,被实务界与理论界广泛诟病的《劳动合同法》即是最为典型的例子。〔17〕因此,在党内法规制定之前开展评估具有切实的必要性。
    立规前评估着重考察如下方面:
    1.立规的必要性。制定党内法规的必要性审查着眼于党内法规制定前的客观环境,主要评估党的建设、社会经济发展、国家治理等对党内法规的需求及其紧迫程度,以及党内法规制定出来后对党内治理、社会治理及国家治理可能带来的影响,借此正确把握党内立法的方向、目标与顺序。
    2.立规的可行性。主要评估当前的党情、社情、国情对所要制定的党内法规的约束条件,审查党内法规制定后对其有效实施可能存在阻碍因素,由此掌握党内法规颁行后在党内及社会的接受度。
    3.立规的合法性。主要评估现行宪法法律与党内法规的建设及制度安排情况,及其对将要制定的党内法规的影响。确保党内法规制定出来后与宪法法律相衔接,与相关党内法规相协调。
    4.合比例性。即对党内法规制定的成本收益分析,主要评估制定党内法规所需的立规成本,以及党内法规制定产生后对党的建设及国家治理的具体收效,确保作出最优的制度设计与安排。受制于党内法规建设整体滞后的原因,当前对党内法规评估的制度构建和理论探讨均较为薄弱。在立法层面,对党内法规评估的关注仅止于实施后评估,并未真正建立起内容完善、标准明晰、方法可行的党内法规评估机制,亟需进行填补与完善。
    (二)立规中评估:提高党内法规质量的重要保障
    与立规前评估相同,党内法规的立规中评估主要围绕党内法规的制定来展开。相较于立规前评估着眼于党内法规制定的外在环境,立规中评估的对象主要是党内法规的制定草案及制定过程。立规中评估实质上属于党内法规论证的范畴,许多党内法规的制定,实质上是在立法论证阶段就决定了,立规中评估的科学充分与否直接关系着所立之法是否成功、科学。〔18〕由于党内法规的制定程序还未健全,加之党内法规在立法技术上表现出特有的局限,使得对党内法规制定的过程控制尤为必要。为加强对党内法规草案及制定过程的监督,虽然《中国共产党党内法规制定条例》第十九条和第二十一条作出了相关规定,但并未形成严密、科学的党内法规制定监督机制。一方面,《条例》第十九条是关于草案形成后征集意见的规定,属于一般性倡导,可操作性不强。另一方面,《条例》第二十一条虽然列举了对党内法规草案进行审核的内容,但也存在审核主体不中立、审核内容不详实等缺陷。因此,为了使党内法规的制定草案及过程合乎法治的价值及党的建设的基本要求,必须加强对党内法规立规中的考察评估。
    具体而言,立规中评估以党内法规草案及制定过程为对象,主要采取如下标准对之进行评估:
    1.政治性标准。从法的属性层面来看,党内法规是具有法律与政策二重属性的规范性文件,并且其政治属性要优于法律属性。〔19〕因此,党内法规草案是否符合政治性标准成为对之进行评估的首要价值标尺。政治性标准主要考察:一是党内法规的具体内容和制定过程是否贯彻党的领导,其产生的制度效果是否有利于加强和改善党的领导地位;二是党内法规的制定及其内容结构是否与党的理念、宗旨、理论基础、基本价值等等相契合;三是党内法规的制定和具体制度设计是否符合党的建设的根本需求,是否与中央对党内法规建设的期许相一致。
    2.合法性标准。由于党在国家的领导与核心地位,以及实践中党政联合发文的广泛存在,党内法规的规范效力实质上已经及于宪法法律规范的疆域。因此,有必要对之进行合宪性及合法律性审查。合法性标准主要从以下维度对党内法规草案进行评估:第一,是否违反宪法与法律的精神和基本原则;第二,是否与宪法法律有效衔接协调;第三,是否介入法律法规专属立法权;第四,是否违反法律法规的禁止性规定;第五,其他与宪法和法律相冲突的情形。
    3.合规性标准。此一标准衡量的是被评估的党规与党章和其他党内法规之间的结合度,可分为两个方面:一是实体性标准,主要考察党内法规的内容是否符合党章的基本原则及具体规范、是否与上一位阶的党内法规相冲突、是否与同类党内法规相协调;二是程序性标准,主要评估制定党内法规的程序是否符合《条例》的程序要求、制定党内法规的机关是否具有法定的制定权限、党内法规的形式、用语、篇章结构是否精确科学等等。
    4.合理性标准。该标准主要考察党内法规草案的内容是否与党情、社情、国情相契合、是否合乎党内法规发展的内在规律、是否与党的建设的发展方向相一致。具体而言,合理性标准可分解为:一是党内法规的内容是否符合党的建设的客观实际,排除过时、过于理想、与实践结合度不高等问题;二是党内法规的制度设计是否是最优安排;三是党内法规的内容及其实施方式是否具体可行、是否具有较强的可操作性。5.民主性标准。党内法规是党进行自治的基本载体,是坚持民主集中制下汇集全党智慧的产物,故而党内法规的制定过程应当充分体现民主性。对党内法规的制定进行民主性评估,主要审查:一是党内法规制定过程的信息是否完整而公开;二是制定党内法规过程中征求意见是否广泛;三是制定党内法规民主参与的渠道是否多元、顺畅。整体而言,立规中评估是进行党内法规评估的重要内容,是提高党内法规制定质量的基本保障。然而,当前的党内法规建设并未对之加以足够的重视,需要将之纳入到法治化与科学化视角下予以构建。需要强调的是,立规中评估的制度优势即在于客观、科学的考察,故而在对之进行构建时应保证评估主体的独立性、专业性以及评估方法的科学性、多元性。
    (三)实施后评估:优化党内法规制度体系的关键举措
    实施后评估作为党内法规评估的“重头戏”,是指特定的评估主体对现行有效的党内法规文本质量、立规价值、实施状况及效果的考察评估,其目的在于检测立规实施效果,评价立规质量,发现立规问题,提出完善方案,最终促进党内法规制度体系的更新优化。〔20〕实施后评估实质上属于效益评估与跟踪评估,强调的是党内法规的操作性、执行性、实效性和存在问题,揭示党内法规对党内治理乃至国家治理的实际影响。当前,党内法规的评估工作主要围绕实施后评估来展开。《条例》第三十二条规定:“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017)》亦强调:“积极开展党内法规实施后评估工作,并根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规。”可见,实施后评估工作已成为优化党内法规制度体系的关键举措。
    进行党内法规的实施后评估,应从以下维度展开:
    1.协调性。此标准是对党内法规立法质量的“回头看”,防止出现因制定阶段调研不足、论证不充分,而导致党内法规实施后与相关制度及实践脱节、不相匹配的问题。在制度层面,主要考察党内法规实施后是否与宪法法律相抵触、是否与上一位阶党内法规相一致、是否与同级党内法规相协调;在实践层面,则主要考察党内法规实施后与现行执行机制、实施惯例等是否适应、协调。
    2.实效性。党内法规的生命力在于执行,具备良好的实效性是评判“良规”的核心指标。实效性主要从如下方面对党内法规进行评估:其一,是否达到立规的预期目的,与立规时设定的规范效果是否吻合,所规范的不良现象的发生率是否有所降低;〔21〕其二,实施后的党内法规对管党治党乃至治国理政产生的具体影响,即是否有效地维护了治理秩序、是否强化了党的建设、是否达到了分配正义、是否实现了资源的有效配置,以党内及社会知晓率、满意度、适用率等为评估指标;其三,实施党内法规的成本与所获得的规范效益是否成比例,执行党内法规的方式和强度是否有益于党内法规规范效果最大化的实现;其四,阻碍党内法规实效性发挥的因素如何?其产生是何原因。
    3.适时性。由于党内法规所规范的对象具有多样化与变动性的特征,使得党内法规实施一段时间后必然与之产生规范错位。因此,必须将这种党内法规与党建实际的不对应通过评估发现并反映出来。具体而言,适时性评估主要考察党内法规的以下方面:其一,是否符合党的建设的现实需要;其二,在新的党的建设环境下,是否仍存在规范价值;其三,规范的对象是否存在,或即使存在通过党内法规对之进行规制是否有意义;其四,是否适应党内治理的外在社会环境,是否能够及时回应党内治理变革的要求。
    4.操作性。党内法规的操作性与其具体的实践效果密切相关,直接反映着党内法规的执行力。对党内法规的操作性进行评估,主要考察:一是被评估党内法规在实践中的应用程度;二是党内法规在具体实践操作上存有什么问题,是否存在条文过于原则化、程序过于繁琐、缺乏配套措施、自由裁量范围过大而影响党内法规操作性的情形。虽然实施后评估机制已在《条例》中确立,但实质性的党内法规实施后评估实践并未真正展开。加之其存在制度供给不足、制度设计粗泛化等缺陷,因而仍需要对之进行法治化构建。
    四、结语
    党的十九大确立了新时代党的建设总要求,即“坚持和加强党的全面领导,坚持党要管党、全面从严治党……全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中”,不仅强调了全面从严治党永远在路上,也突出了党内法规制度建设的重大意义。正如习总书记对党内法规制度建设的批示中指出:“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”,实现全面从严治党常态化的根本路径在于依据科学完善的党内法规制度体系管党治党,促进党内治理的法治化转型。在全面依法治国与全面从严治党协调推进的背景下,党内法规制度体系的建设应坚持法治思维与法治方式,健全体制机制,补齐制度短板,加强统筹协调,促进党内法规制度体系的科学化完善。作为实现党内治理法治化的重要抓手,党内法规评估机制在促进党内法规制度体系完善化的进程中发挥着不可替代的功效。在法治化的视角下,党内法规评估机制应实现对党内法规从制定到实施的全覆盖,形成以立规前评估为先导、以立规中评估为着力点、以实施后评估为核心的“三位一体”的党内法规评估格局。藉由对党内法规从生成到执行的全程把控,确保到建党100周年时建成完善科学的党内法规制度体系。

   
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【责任编辑:石本惠】

 
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